Роль прогнозных исследований в деятельности по достижению целей в области устойчивого развития ООН

Наиболее ярким проявлением ориентации на будущее стали “Цели в области устойчивого развития” (ЦУР), которые были приняты Генеральной Ассамблеей ООН в 2015 г. и пришли на смену “Целям развития тысячелетия” (ЦРТ). Данные цели изложены в документе “Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года”. Всего в нем перечислено 17 глобальных целей (см. рис. 1) и 169 соответствующих задач 3.

Понятие “устойчивого развития” понимается в документе максимально широко: цели охватывают социальную и экономическую сферы, вопросы экологии, глобального управления, проблемы мира и безопасности, прав человека и др. По сравнению с принятыми в 2000 г. “Целями развития тысячелетия”, которые в значительной степени были сфокусированы на преодолении бедности, новый список целей заметно шире. Кроме того, если ЦРТ были в основном сформулированы внутри системы ООН, то к процессу разработки ЦУР было привлечено множество участников, представляющих различные страны и сектора, а сам процесс был многоступенчатым 4 5. В отличие от ЦРТ, которые отображали разделение между странами-донорами и странами-реципиентами (или “Глобальный Север” – “Глобальный Юг”) и были ориентированы прежде всего на развивающиеся страны, новые ЦУР предназначены как для развитых, так и для развивающихся стран 6.

Рисунок 1. Цели устойчивого развития ООН

Источник: Цели в области устойчивого развития 7.

Разработка и принятие ЦУР базировались на обширном массиве информации и данных, которые много лет аккумулируются ООН и ее учреждениями, а также другими международными организациями и национальными правительствами. Далеко не все задачи, составляющие ЦУР, сформулированы так, что их можно напрямую измерить. Совершенствование системы показателей является одним из важных направлений работы по достижению ЦУР, о котором будет сказано ниже. Однако в любом случае отправной точкой для каждой из задач в рамках ЦУР становится экстраполяция текущих трендов на будущее. Некоторые из поставленных целей призваны ускорить прогресс по достижению определенных показателей. Другие должны остановить или изменить направление текущих тенденций.

К примеру, данные о детях, не имеющих доступа к образованию, собираются и анализируются Институтом статистики ЮНЕСКО. Согласно этим данным, с 2000 по 2016 гг. количество детей, не посещающих школу во всем мире, снизилось с 377.5 до 263 млн человек. Среди задач Цели 4 “к 2030 г. обеспечить, чтобы все девочки и мальчики завершали получение бесплатного, равноправного и качественного начального и среднего образования, позволяющего добиться востребованных и эффективных результатов обучения”. Для того чтобы достичь выполнения этой задачи, необходимы дополнительные меры, в первую очередь направленные на создание возможностей для образования в наиболее бедных странах.

Другой пример – это статистика ООН в рамках Цели 14, согласно которой в случае, если не будут приняты меры, к 2050 г. уровень эвтофикации прибрежных вод вырастет на 20%. В данном случае речь идет о неблагоприятном прогнозе, и существующую тенденцию, в отличие от предыдущего примера, призывают не усилить, а напротив, переломить.

Таким образом, в рамках работы по достижению ЦУР основное внимание уделяется двум типам сценариев:

1) прогнозирование ситуации в той или иной сфере при сохранении текущих тенденций;

2) прогнозирование наиболее благоприятной возможной ситуации в случае, если будут приняты соответствующие меры.

Такие прогнозы активно используются агентствами ООН и другими международными организациями в целях лоббирования конкретных мер или привлечения внимания к существующим проблемам. В частности, речь идет о негативных последствиях в случае реализации сценариев первого типа. К примеру, ООН прогнозирует, что при продолжении текущих трендов, к 2030 г. в мире будет насчитываться более 400 млн человек, не получивших базового школьного образования 8 и призывает увеличить финансирование и усилить деятельность по реализации Цели 4 (“Качественное образование”). Таким образом, оба типа сценариев будущего становятся опорой для коммуникации и формулировки рекомендаций.

Прогнозирование в данном случае выполняет целый ряд различных функций, связанных с политическим измерением “Повестки дня в области развития”. Не являясь пресловутым “мировым правительством”, ООН не имеет возможности директивно влиять на государства-участников и напрямую воздействовать на принятие национальных планов действий или выделение финансирования на определенные цели. Привлечение внимания СМИ и общественности к тем или иным темам, лоббирование, экспертные рекомендации, заключения и выводы в рамках работы различных комиссий, “Универсальный периодический обзор” 9 и другие инструменты призваны оказывать влияние на национальные правительства и формировать повестку дня. Официальные представители ООН и ее учреждений, привлеченные эксперты, некоммерческие организации и другие используют различные сценарии и прогнозы развития ситуации для лоббирования на национальном и наднациональном уровнях, привлечения дополнительного финансирования для решения поставленных задач, а также в качестве основы для коммуникации с широкими аудиториями. Таким образом и оптимистичные, и пессимистичные прогнозы и сценарии развития становятся не только основой для формулирования целей и задач, стратегического планирования деятельности и мониторинга достижения целей, но и задействуются в качестве одного из инструментов политического лоббирования и усиления влияния в контексте глобального управления.

Комплексный характер самих Целей устойчивого развития и тот факт, что в их разработку, мониторинг и реализацию вовлечено огромное количество самых разных акторов: национальные правительства, агентства и учреждения системы ООН, коммерческие и некоммерческие организации и даже представители шоу-бизнеса 10 обуславливает и подходы к прогнозированию в рамках реализации ЦУР. Среди тех, кто так или иначе занимается мониторингом прогресса в рамках ЦУР и прогнозированием, можно перечислить собственно органы и учреждения ООН, академические и исследовательские организации, правительственные органы и комиссии, неправительственные организации, а также бизнес-структуры11.

6 июля 2017 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию о работе Статистической комиссии 12, утвердив систему глобальных показателей (индикаторов) достижения целей и задач в области устойчивого развития, закрепленных в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. Согласно классификации Межучрежденческой экспертной группы по индикаторам достижения целей в области устойчивого развития (МУЭГ-ЦУР) утвержденные показатели разделяются на три уровня: 1) концептуально ясные показатели с проработанной и признанной на международном уровне методологией, данные по которым регулярно поступают как минимум из 50% стран и охватывают не менее половины населения соответствующего региона; 2) такие же показатели, как и на первом уровне, данные по которым поступают от стран нерегулярно; и наконец, 3) показатели, для которых пока отсутствует признанная на международном уровне методология или стандарты, однако они разрабатываются (или будут разрабатываться) и тестируются 13.

По состоянию на ноябрь 2019 г. первый уровень содержит 116 показателей, второй уровень – 84, третий – 27, и еще пять показателей относятся одновременно к нескольким уровням, то есть состоят из различных компонентов. Специализированные органы ООН и некоторые другие организации (в том числе Организация экономического сотрудничества и развития, ОЭСР) отвечают за компилирование и верификацию страновых данных в рамках своего мандата. Так, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) собирает данные о материнской смертности, распространенности инфекционных заболеваний (СПИД, туберкулез, малярия и др.) в рамках Цели 3, а Управление ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН) аккумулирует статистику, касающуюся насилия, торговли людьми, верховенства закона и др. в рамках мониторинга Цели 16 14.

На основании мониторинга готовится ежегодный доклад 15 о Целях устойчивого развития и формулируются прогнозы относительно возможности достижения каждой из задач в рамках ЦУР к 2030 г. К примеру, в докладе за 2019 г. подчеркивается, что решить задачу ликвидации нищеты (Цель 1) во всем мире к 2030 г. не удастся.

Один из проектов, направленных на прогнозирование вероятности достижения ЦУР к 2030 г. был реализован базирующимся в Лондоне независимым аналитическим центром Институт международного развития (Overseas Development Institute, ODI). В докладе 2015 г. были проанализированы тренды по одной из задач для каждой цели (то есть по 17 из 169 задач) как в целом, так и по отдельным регионам. Основываясь на результатах такого анализа, авторы распределили выбранные задачи на три группы: 1) задачи, для достижения целевых показателей по которым необходимы реформы: при сохранении текущих трендов целевые показатели будут достигнуты более чем на 50%; 2) те, по которым требуются кардинальные преобразования (революция в терминологии авторов доклада): для их достижения скорость изменений должна увеличиться в несколько раз и наконец, 3) те, достижение которых, напротив, отдаляется с течением времени, то есть необходимо поменять направление текущих трендов в противоположную сторону 16. Авторы также исследуют опыт отдельных стран, которым удалось достичь значительных успехов в движении по достижению соответствующих показателей в предыдущие годы, и пытаются спроецировать аналогичные тренды на другие государства, а также стремятся выявить успешные практики. Например, анализируется опыт Вьетнама, которому с 1990-х годов удалось достичь впечатляющих результатов в борьбе с бедностью, образовании и других сферах, или опыт Непала, сократившего материнскую смертность на 75% с начала 1990-х годов. Выявляются факторы, которые способствовали достижению таких результатов и могут потенциально быть учтены другими странами.

В прогнозировании в рамках реализации “Повестки дня в области устойчивого развития” используются и методы компьютерного моделирования. Разработчики программного обеспечения ставят перед собой амбициозную задачу: учесть взаимное влияние различных факторов и рассчитать вероятные сценарии с множеством переменных.

В частности, “Группа по вопросам устойчивого развития” ООН, которая объединяет специализированные учреждения и фонды ООН, занимающиеся проблемами развития (на данный момент туда входят 36 структур), использует программное обеспечение под названием International Futures (“Международное будущее”). Оно было разработано центром “Международное будущее” им. Фредерика С. Парди Школы международных исследований Джозефа Корбела в Денверском университете (США). Программа создавалась и видоизменялась начиная с 1980-х годов, и ее последняя версия позволяет исследовать возможные сценарии развития на основании большого количества переменных. Программа использует 12 взаимосвязанных между собой ключевых компонентов (авторы также называют их модулями/моделями): сельское хозяйство, демография, экономика, образование, энергетика, окружающая среда, государственные финансы, управление, здравоохранение, инфраструктура, международная политика и технологии. В совокупности они позволяют осуществлять прогнозирование для 186 стран и отдельных групп стран и строить альтернативные сценарии до 2030 г. (горизонт ЦУР) и даже до 2100 г. Компоненты включают более 600 переменных по всем Целям устойчивого развития, кроме того, в программу загружены исторические данные из различных источников, позволяющие осуществлять межотраслевой долгосрочный анализ по значительному числу показателей реализации ЦУР.

По словам авторов программы, одним из достоинств данного инструмента является возможность использовать сценарии для оценки долгосрочного эффекта от тех или иных вмешательств и разработки альтернативных предложений по реализации политики для достижения ЦУР в разных странах и регионах, учитывая при этом взаимное влияние разных сфер и целей развития. Программа использовалась для анализа трендов и сценариев такими организациями, как Европейская комиссия, Программа развития ООН (для двух Докладов о развитии человеческого потенциала), Агентством США по международному развитию (USAID) и другими национальными и наднациональными организациями 17.

Разработчики программы исходят из того, что, хотя достоверно предсказать будущее невозможно, прогнозирование необходимо, чтобы осмысливать изменения и вносить вклад в разработку необходимой политики. Кроме того, по их мнению, анализ всегда должен быть основан на возможных альтернативных вариантах будущего, а технические средства для прогнозирования должны быть открытыми и прозрачными 18.

Наиболее заметное препятствие на пути к достижению ЦУР – это, безусловно, вооруженные конфликты. Прямые потери в ходе конфликтов, разрушение инфраструктуры, ограничение или полное прекращение доступа к образованию и здравоохранению, голод и эпидемии инфекционных заболеваний отбрасывают регион, находящийся в состоянии конфликта, на много лет назад. Если говорить о прогнозировании в контексте ЦУР, то конфликты 1) полностью меняют тренды, существовавшие в мирное время, 2) ограничивают или делают невозможным сбор данных для оценки и мониторинга ситуации, 3) сами по себе трудно поддаются прогнозированию.

Существует ряд инициатив, направленных на разработку систем раннего распознавания и предупреждения вооруженных конфликтов, а также долгосрочное прогнозирование вероятности конфликтов 19 20. Многие из них разрабатываются или используются в деятельности различных структур Организации Объединенных Наций 21 22. Детальный анализ таких инструментов выходит за рамки темы данной статьи, тем не менее, очевидно, что вооруженные конфликты заметно сложнее поддаются прогнозированию, чем различные социальные или экономические процессы, которые отслеживаются в рамках мониторинга достижения ЦУР. Сложность получения данных из стран, затронутых конфликтами, приводит к появлению “белых пятен” в статистике, что сказывается и на достоверности прогнозов. Стремление к использованию полных и достоверных данных порождает риск игнорирования проблем населения на территориях, затронутых конфликтом.

Одновременно предпринимаются попытки прогнозирования влияния конфликтов на развитие и, соответственно, на тренды с точки зрения достижения ЦУР. В 2019 г. был опубликован доклад, выполненный упомянутым выше центром “Международное будущее” им. Фредерика С. Парди по заказу Программы развития ООН. Доклад рассматривает влияние войны в Йемене на человеческое развитие (в том числе, на образование, здравоохранение, экономику и др.). С помощью программного обеспечения International Futures моделируются различные сценарии и оценивается, каково будет влияние на развитие, если война закончится в 2019 г., в 2022 г. или продлится вплоть до 2030 г. Кроме того, эксперты построили гипотетическую модель, которая демонстрирует возможное развитие событий в случае, если бы военные действия закончились в 2014 г.

Авторы доклада считают, что и при отсутствии конфликта страна не достигла бы показателей, заложенных в ЦУР к 2030 г. Военные действия отбрасывают Йемен еще на десятилетия назад с точки зрения человеческого развития: на 21 год назад, если война завершилась бы в 2019 г., на 26 лет назад при продолжении военных действий до 2022 г. и на 39 лет назад при продолжении конфликта до 2030 г. 23 Одна из целей доклада – привлечь внимание международного сообщества к конфликту и страданиям населения в Йемене. Таким образом, прогнозирование и здесь выступает не только в качестве инструмента для стратегического планирования, но и как элемент коммуникационной кампании, направленной на привлечение внимания СМИ, политиков и общества не только к текущему ущербу и жертвам вооруженного конфликта, но и к его долгосрочным последствиям в будущем.

Таким образом, прогнозирование (в том числе, политическое прогнозирование) применительно к Целям устойчивого развития и в целом в работе системы ООН выступает в качестве достаточно сложной системы. В упрощенном виде взаимосвязь между различными направлениями деятельности по мониторингу и прогнозированию в рамках ЦУР представлена на схеме (см. рис. 2). Глобальный характер ЦУР и значительный объем накопленных к настоящему времени данных, а также информационные технологии позволяют не только экстраполировать исторические тренды на будущее, но и сравнивать динамику отдельных стран и регионов и проецировать опыт одних стран на другие.

Рисунок 2. Мониторинг и прогнозирование в контексте деятельности по достижению ЦУР

Источник: составлено автором.

Прогнозирование ложится в основу работы по определению задач и целевых показателей по каждой из целей, и затем – стратегического планирования деятельности по их достижению. Изучение текущих трендов и анализ успешных практик позволяет строить различные сценарии развития ситуации к 2030 г., формулировать конкретные рекомендации национальным правительствам, планировать деятельность учреждений, программ и фондов ООН, ответственных за достижение отдельных задач ЦУР в рамках своего мандата.

В свою очередь масштаб и глобальный охват деятельности по достижению ЦУР обуславливает необходимость расширения работы по сбору данных и мониторингу ситуации в отдельных странах, регионах и на глобальном уровне. Разрабатываются и внедряются новые показатели, совершенствуется методология сбора данных, ведется активная работа для использования потенциала современных информационных технологий и “больших данных”, накапливается огромный объем информации по ранее не охваченным темам и странам, совершенствуются механизмы межведомственного взаимодействия, обмена информацией и координации деятельности различных структур системы ООН. Все это значительно увеличивает возможности для прогнозирования. Например, при анализе итогов Целей развития тысячелетия предпринимались попытки построить “прогнозы” пост-фактум, исходя из данных, доступных на момент начала глобальной кампании по достижению ЦРТ, и сравнить с результатами, достигнутыми к 2015 г. Такие исследования позволяют совершенствовать методики прогнозирования в рамках реализации текущей “Повестки дня в области развития”, рассчитанной до 2030 г.

Наконец, прогнозирование играет важную роль для мобилизации правительств, привлечения внимания СМИ и обществ различных стран, лоббистской деятельности и поиска финансирования. Информация о возможных сценариях развития до 2030 г., рисках и возможностях, подкрепленная статистическими данными, используется в коммуникационных материалах, пресс-релизах структур системы ООН, докладах и выступлениях официальных лиц, так или иначе вовлеченных в деятельность по достижению ЦУР.

В то же время открытым остается вопрос о соотношении между прогнозированием и формированием будущего. Не всегда очевидно, насколько сильное влияние оказывают мониторинг и прогнозирование ситуации на реальное изменение политики и принятие определенных мер. Определить вклад глобальных кампаний в достижение результатов и отделить этот вклад от влияния других факторов достаточно сложно. Критики ставят под сомнение эффект от масштабных кампаний по достижению общих целей 24, их оппоненты отмечают, что дополнительное ускорение движения к целевым показателям по сравнению с периодом до начала инициативы по достижению ЦРТ все же можно проследить 25.

Как бы то ни было, опыт по использованию целевых показателей для координации действий на глобальном уровне, полученный в рамках достижения Целей развития тысячелетия, был признан положительным и использован при планировании Целей устойчивого развития. Предпосылками для разработки общих для всех стран целей и задач, вокруг которых строится работа различных структур системы ООН, стали различные тенденции последних десятилетий. Это глобализация и усиливающаяся взаимозависимость стран и регионов; поиск новых форм работы системы ООН в современном глобальном мире; масштабное расширение и усложнение системы ООН и ее учреждений, фондов и программ и с точки зрения организационной структуры, и в содержательном плане, и соответственно, необходимость более четкого планирования и координации их деятельности; наконец, обвинения ООН в излишней бюрократизации, дублировании функций и неэффективном использовании средств.

Обладая огромными информационными ресурсами и накопив за десятилетия работы массивный объем данных по различным странам, регионам и темам, организация может проводить и заказывать исследования и строить сценарии возможного будущего, выступая в качестве звена, объединяющего вокруг себя все страны и регионы для достижения совместных целей. Прогнозы и сценарии развития становятся важным элементом стратегического планирования и мобилизации ресурсов и позволяют ООН позиционировать себя как ориентированную на будущее современную организацию с заметной ролью в формирующейся системе глобального управления.