Роль научного дискурса в трансформации стратегии национальной безопасности Великобритании

Российская исследовательница И.Л. Прохоренко справедливо полагает, что внешнеполитическую идентичность национального государства формируют “идеи и представления, порой мифологизированные, о сложившемся и/или желаемом миропорядке, о месте, роли и статусе государства в мире, о его реальных и потенциальных союзниках, соперниках и врагах, о его ресурсах внешней политики” 5. Такие идеи и представления являются интерсубъективными, результатом консенсуса большей части общества и политических элит, что обеспечивает преемственность внешнеполитического курса государства. Именно государство как политическая организация общества инициирует властный и научный дискурс по вопросам внешней политики, стратегии национальной безопасности. При этом внешнеполитическая идентичность, основываясь на исторической памяти, опыте и существующих институтах, а также на объективных факторах, таких как географическое положение государства, его материальные ресурсы, место в структуре международных отношений, может конструироваться с помощью нарратива о будущем (или прошлом), связанных с ним аналитических моделей, разработки соответствующих внешнеполитических целей и задач.

Одной из функций научного политического дискурса как раз и является повествование о прошлом и будущем, создание нарративов, конструирующих внешнеполитическую идентичность. Восприимчивость общества к тем или иным политическим нарративам зависит от существования описанного выше консенсуса с политическими элитами. При его наличии наиболее популярные нарративы соответствуют идеологическому курсу политических элит, зачастую инициированы ими.

Рассматривая процесс конструирования внешнеполитической идентичности на примере Великобритании после Брекзита, можно отметить ведущую роль консервативных сил: партий, аналитических центров, общественных организаций. Нарратив о преимуществах выхода из Европейского союза, о глобальной Британии сегодня развивается прежде всего ими. Однако особенности политической системы Соединенного Королевства и функционирования институтов выработки государственных решений способствуют включению в обсуждение различных политических и идеологических сил, в том числе и широкой представленности научно-экспертного сообщества.

Научные и аналитические центры Соединенного Королевства можно разделить на несколько групп. К первой относятся правительственные и партийные (или околопартийные). Они разрабатывают идеологию и стратегии для конкретных партийно-политических сил. Во вторую группу входят неправительственные, но аффилированные с государством центры, в том числе на базе вузов. Третью группу составляют независимые аналитические центры, среди которых не так много изучающих вопросы национальной безопасности. Большинство из последних не связаны с партиями или правительством, имеют диверсифицированное финансирование, привлекаются к сотрудничеству с политическими институтами на контрактной и добровольной основе, работают в равной степени с бизнесом и правительствами других государств. Некоторые предоставляют аналитику правительству Великобритании на регулярной основе.

В соответствии с концепцией “стоимости поддержки”6 7 8 политические лидеры, не выполняющие своих обещаний, лишаются поддержки на следующих выборах, и перспектива последнего влияет на принимаемые ими политические решения. Многие представители британского научно-экспертного сообщества имеют авторитет и мировое признание аналитических центров и научно-исследовательских институтов, обладают широкими возможностями для научных публикаций, регулярно приглашаются в ведущие британские СМИ, которые занимают 35-e место в мире в Индексе свободы прессы, который ежегодно составляет международная неправительственная организация “Репортеры без границ”. Более того, существует ряд прецедентов занятия представителями околопартийных интеллектуальных центров постов в правительстве по принципу “вращающихся дверей”. Вследствие этого мнение научного сообщества играет заметную роль в процессе принятия стратегических решений. В особенности это касается процесса разработки и реализации стратегии национальной безопасности.

Инициатива создания новой национальной стратегии исходит от центрального правительства. Центральным органом государственной власти в этом плане является Совет национальной безопасности (СНБ), при этом для решения конкретных вопросов в правительстве могут создаваться временные и постоянные комитеты. Правительство может обращаться к внешним экспертам на свое усмотрение, при этом парламент рекомендует делать это. В Великобритании работают правительственные аналитические центры, предоставляющие экспертизу отраслевым министерствам и СНБ на постоянной основе.

Так, при разработке Стратегии национальной безопасности и обзора обороны и безопасности 2015 г. было собрано более 2000 рекомендаций от представителей 50 организаций: научных учреждений, аналитических центров, неправительственных организаций, предпринимательских организаций, аналитических подразделений крупных компаний, представителей других стран – членов НАТО и ЕС. При разработке Комплексного обзора безопасности, обороны, развития и внешней политики 2021 г. было проведено более 100 консультаций с руководителями, министрами и старшими должностными лицами из 20 стран, а также с 22 лидерами молодежи из 14 стран, организовано пять дискуссий и три круглых стола с участием ученых из 30 учреждений и 20 стран, получено более 450 замечаний и предложений от частных лиц и организаций.

В парламенте действует Совместный комитет по стратегии национальной безопасности. В его функции входит разработка собственного взгляда национального законодательного органа на стратегию и контроль над исполнением стратегии правительством, консультирование правительства и, в частности, СНБ. На заседания Комитета регулярно приглашаются внешние эксперты.

Существуют и неформальные институты предоставления политической аналитики, к которым относятся неофициальные консультации членов правительства, личные контакты последних с экспертами, представителями бизнеса и НКО, предварительные обсуждения конкретных пунктов будущей стратегии официальными лицами 9. Важно отметить, что работа правительства с аналитическими центрами носит закрытый и в большой степени неформальный характер.

Таким образом, научное сообщество принимает активное участие во всех этапах разработки и реализации стратегии национальной безопасности – через свои рекомендации парламентским и правительственным комитетам и неформальные институты – и тем самым оказывает существенное влияние на выработку политических решений.

Для анализа научного дискурса о трансформации стратегии безопасности и обороны Соединенного Королевства были рассмотрены публикации на заданную тему в ведущих аналитических центрах в период с 2016 по 2021 гг. Были выбраны следующие критерии отбора центров: проведение исследований в сфере безопасности и международных отношений, предоставление аналитики правительству, высокие позиции в рейтинге Пенсильванского университета и/или прочные связи с руководством Консервативной партии (правительственной в настоящее время). Был выявлен и сформулирован максимально кратко ряд ключевых проблем властного дискурса, с которыми сопоставлялись идеи и мнения экспертов. В итоге было отобрано семь организаций, результаты исследования приведены в табл. 1.

Проведенный сравнительный анализ показал, что представители большинства отобранных аналитических центров настроены пессимистически касательно влияния Брекзита на экономику Великобритании: только эксперты Королевского института международных отношений (Royal Institute of International Affairs, он же – Chatham House) считают, что новые внешнеторговые соглашения приведут к компенсированию потерь. При этом все центры, для которых актуальна повестка реформы вооруженных сил, отмечают неэффективность политики нынешнего правительства и выступают за пересмотр стратегии национальной безопасности, а некоторые – и за повышение расходов на оборону до 3% ВВП.

Говоря о стратегическом треугольнике США–ЕС–Великобритания, все центры уверены в увеличении влияния последней в НАТО и укреплении “особых отношений” с США. Большинство из них прогнозируют ухудшение отношений с Китаем в области безопасности как следствие увеличения зависимости Соединенного Королевства от внешней политики и экономики США. Сотрудничество же с Евросоюзом – линия раскола между экспертами. Данные таблицы показывают разделение между внеидеологическими центрами, такими как Международный институт стратегических исследований (International Institute for Strategic Studies, IISS), Королевский институт международных отношений и Королевский объединенный институт оборонных исследований (Royal United Services Institute, RUSI), и правоконсервативными Policy Exchange и Общество Генри Джексона (Henry Jackson Society). Представленные же в других государствах – членах ЕС филиалы международных центров Европейский совет по международным отношениям (European Council on Foreign Relations, ECFR) и Европейская сеть лидеров (European Leadership Network, ELN) выказывают тенденцию к неопределенности по данному вопросу.

Источник: составлено автором по материалам официальных сайтов аналитических центров.

Интересны подходы центров к позициям Великобритании в международных организациях и в отношениях с развивающимися странами Азии, Африки и Латинской Америки. В отличие от остальных, аналитические центры правоконсервативной направленности уверены в их углублении в связи с ожидаемым укреплением либерального, основанного на правилах международного порядка. В этом вопросе их поддерживает только Европейский совет по международным отношениям, но по другим мотивам: эксперты ECFR прогнозируют усиление внешнеполитической кооперации страны с Евросоюзом и совпадение позиций по ключевым вопросам внешней политики.

Подробнее рассмотрим позиции нескольких наиболее влиятельных научно-исследовательских организаций.

Международный институт стратегических исследований является независимой организацией, предоставляющей аналитику государственным и негосударственным заказчикам. Он занял 12 место в последнем на момент написания статьи рейтинге интеллектуальных центров Пенсильванского университета 2020 г. в номинации “Лучшие интеллектуальные центры мира” (ЛЦ), четвертое место в номинации “Лучшие центры, исследующие оборону и национальную безопасность” (ОНБ) и 15-e место в номинации “Лучшие центры, исследующие внешнюю политику и международные отношения” (ВПМО). Среди крупнейших спонсоров Института отмечены такие крупные компании в сфере ОПК, как Airbus, BAE Systems, Boeing, Lockheed Martin, Raytheon International.

В своих открытых публикациях сотрудники Института придерживаются внеидеологической позиции, не высказывают предпочтений тем или иным внутри- и внешнеполитическим акторам. На тему стратегии безопасности и обороны Великобритании был выпущен ряд докладов о возможностях будущего сотрудничества Соединенного Королевства и Евросоюза по вопросам безопасности и обороны и роли Великобритании во взаимоотношениях ЕС и НАТО. По первому вопросу исследователи высказались оптимистично, называя его “позитивным элементом в истории британского выхода из ЕС” 10. Во втором они видят возможности для Великобритании стать “лидером и посредником” между двумя организациями 11. Одновременно с этим старший советник института по Европе профессор Ф. Эйсбур подчеркивал в декабре 2018 г., что в случае ослабления НАТО (в первую очередь из-за возможной политики США в стиле экс-президента Д. Трампа) Великобритания будет опираться на “особые отношения” с США, которые превратятся “в обмен разведданными и проведение коалиционных операций по выбору и воле США, а не на альянс, имеющий полномасштабные оборонные связи, интегрированные структуры командования и общее стратегическое планирование” 12.

По вопросу стратегического планирования и реформы вооруженных сил Соединенного Королевства старший исследователь воздушно-космических сил IISS Д. Барье считает, что пока для реализации стратегии “Глобальная Британия” у страны нет достаточных военных возможностей 13. Схожего мнения, но в более узком вопросе влияния в Индо-Тихоокеанском регионе, придерживается и старший исследователь безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе Л. Куок 14.

Королевский институт международных отношений – независимая организация, предоставляющая аналитику государственным и негосударственным заказчикам. В рейтинге Пенсильванского университета он занял шестое место в ЛЦ, 22-е место в ОНБ и восьмое в ВПМО. В ежегодном отчете за 2018–2019 гг. перечислены 11 групп доходов, среди которых 22% занимают частные фонды, 28% – коммерческие компании, 12% – правительство Великобритании, 10% – правительства иностранных государств и международные организации. Представители института регулярно принимают участие в правительственных брифингах, круглых столах и конференциях, заседаниях парламентских комитетов.

В своих публикациях сотрудники Chatham House больше касаются внешней политики и международных отношений, нежели военно-стратегических вопросов. Важное место занимает дискуссия о будущем взаимодействии ЕС и США в контексте Брекзита. Профессор Р. Уитман считает, что специальное соглашение о взаимодействии ЕС и Великобритании в области внешней политики и обороны может быть не заключено, однако последняя сохранит большую долю влияния в ЕС благодаря ее роли в “Группе семи”, НАТО и двусторонним отношениям с Германией и Францией 15. Доктор Л. Винжамури и Д. Назелли утверждают, что «“особые отношения” между США и Великобританией неизменно являются одним из наиболее важных усилителей трансатлантических отношений, будь то через НАТО или через ЕС». Поэтому Соединенное Королевство сохранит свою роль посредника между США и ЕС, даже несмотря на невозможность участия в принятии решений в последнем 16.

Доктор Р. Ниблетт считает, что вместо того, чтобы превращаться в “миниатюрную великую державу”, Великобритании необходимо “быть посредником в решении глобальных проблем”, для чего нужно сосредоточиться на шести задачах: защите либеральной демократии, содействии международному миру и безопасности, борьбе с изменением климата, обеспечении большей устойчивости глобального здравоохранения, отстаивании налоговой прозрачности и справедливого роста в мировой экономике, обеспечении безопасности в киберпространстве. Для этого стране важно сотрудничать, прежде всего, с ЕС, далее по приоритету – с США, следом идут Австралия, Япония и Республика Корея 17.

Касательно отношений с Китаем доктор Т. Саммерс настроен оптимистично и считает Китай не угрозой безопасности Великобритании, а, скорее, потенциальным партнером в решении глобальных проблем, во взаимодействии с ним экономических возможностей больше, чем вызовов 18. Доктор Ю Цзи называет Китай «незаменимым партнером для успеха “глобальной Британии”» 19. При этом оба эксперта сходятся в том, что Великобритании придется пожертвовать военно-стратегическим аспектом сдерживания Китая в интересах США ради экономической выгоды. Однако в публикации, вышедшей годом позже, Р. Ниблетт утверждает, что Китай все же является для Соединенного Королевства угрозой, хоть и меньшей, чем для США. Поэтому необходимы “ограниченные, а не открытые экономические отношения с Китаем” 17.

В вопросе взаимодействия с развивающимися странами и международными организациями эксперты Института настроены пессимистично. Например, по словам Т. Миллса, в отношениях с Латинской Америкой, несмотря на новые правительственные подходы, сохраняются все существовавшие до Брекзита препятствия 20. Д. Гифкинс, С. Джарвис и Д. Рафль считают, что с выходом из ЕС Соединенное Королевство сталкивается со значительными репутационными издержками в Совете Безопасности ООН, что ограничит его возможности, несмотря на укрепление лидерской роли в гуманитарной и правозащитной повестке 21. Р. Ниблетт уверен, что Великобритании стоит уделить больше внимания неформальным институтам глобального регулирования, таким как “Группа семи” и “Группа двадцати”, а также сделать акцент на климатической повестке в рамках ООН 17.

Королевский объединенный институт оборонных исследований является независимой организацией, изучающей вопросы безопасности и обороны. В рейтинге Пенсильванского университета он занял 55-е место в ЛЦ, второе место в ОНБ и 44-е в ВПМО. Среди Совета директоров и “платиновых членов” указаны крупные компании, работающие в сфере ОПК, такие как Airbus, BAE Systems, Lockheed Martin и Northrop Grumman, в сфере производства IT и компьютерного оборудования – такие, как Cisco и Palantir Technologies, а также государственные институты: Министерство обороны, армия, Национальное агентство по борьбе с преступностью.

В открытых публикациях сотрудники института исследуют, в первую очередь, проблемы национальной обороны и военно-стратегические аспекты Брекзита. Исполнительный директор М. Чалмерз в декабре 2019 г. писал, что несмотря на финансовые потери, Министерство обороны может повысить эффективность вооруженных сил, если стратегические задачи будут переосмыслены с опорой на национальные интересы, а не на слоганы о поддержке основанного на правилах международного порядка и “глобальной Британии” 22. Показательно, что в выпущенном правительством в марте 2021 г. Комплексном обзоре безопасности, обороны, развития и внешней политики были осмыслены именно такие идеи.

Относительно ЕС Чалмерз считает, что военно-политические возможности Союза ограничены из-за Брекзита и он будет вынужден глубже сотрудничать с Великобританией в сферах обороны и безопасности 23. Кроме того, существует возможность роста конкуренции между ЕС и Великобританией за влияние на Балканском полуострове, Украине и в Северной Африке.

Э. Арнолд и П. Джонс считают, что перед Соединенным Королевством стоит стратегический выбор, связанный с одновременной включенностью страны в проблемы европейской безопасности и стратегией “Глобальная Британия”, которая выходит далеко за рамки сотрудничества Великобритании и ЕС в области безопасности 24. М. Чалмерз полагает, что из-за увеличения конфликтов в ближайших к ЕС регионах Великобритания будет вынуждена сконцентрировать свое внимание на европейских проблемах в ущерб “глобальной Британии”. Одновременно с этим велика вероятность роста зависимости Соединенного Королевства от стратегических интересов США 25. В этом контексте Дж. Хэммингс и Дж. Райт отмечают возможности для британо-индийского сближения 26. Говоря же о британо-китайских отношениях, Б. Дженкин заявляет об окончании их “золотой эры” и нарастании противоречий 27.

Policy Exchange занимает невысокие позиции в рейтинге Пенсильванского университета, но оказывает значительное влияние на лидеров Консервативной партии и, как следствие, на нынешнее правительство. Этот правоконсервативный интеллектуальный центр играл видную роль в формировании идеологии кабинета Д. Кэмерона и является источником идей для правительства Б. Джонсона, в частности, в области противодействия терроризму и военных операций за рубежом.

В идеолого-стратегическом докладе “Вопрос силы” Г. Элефтериу сравнивает сложившуюся обстановку в международных отношениях в сфере безопасности с холодной войной и предлагает Великобритании укреплять связи с союзниками для противостояния России, Китаю, Ирану и ряду других государств. При этом страна должна действовать в контексте лидерства и превосходства США 28. В общем докладе Policy Exchange “Заставить глобальную Британию работать” авторы определяют рост оборонительных возможностей ЕС как угрозу Западу и предлагают в ответ приложить усилия для укрепления НАТО и повышения расходов на оборону ее стран-членов до 3% ВВП 29.

При рассмотрении роли научно-экспертного сообщества в формировании внешнеполитической идентичности Соединенного Королевства очевидно существенное влияние аналитических центров и видных ученых на внешнеполитические подходы правительства, политических партий, на создание нарративов о месте страны в мире, ее будущем после Брекзита. Особое место занимают правоконсервативные аналитические центры и исследователи в связи с их непосредственным участием в разработке идей и подходов во внешней политике правительства консерваторов. Важную роль играют и специализированные научные организации, изучающие стратегические вопросы безопасности и развития. Институционально воздействие ученых на политиков оформлено через заседания парламентских и правительственных комитетов с участием приглашенных экспертов. Кроме того, существуют и неформальные практики, реализуемые в том числе через личные связи и институт написания аналитических записок и материалов ad hoc по запросу правительства. Таким образом, научный дискурс в Великобритании по вопросам национальной безопасности частично институциализирован и, оказывая непосредственное влияние на политику, является частью политического дискурса. В связи с этим для понимания будущей роли страны в мире после Брекзита изучение научного дискурса имеет большое значение.

Проведенный анализ выявил раскол в позициях представителей британского научно-экспертного сообщества как по проблеме будущего места Соединенного Королевства в мире, так и по вопросу мер правительства, необходимых для реализации наиболее выгодных для национальных интересов страны сценариев. Невозможность точного прогнозирования финансово-экономических последствий пандемии COVID-19 и отношений с Евросоюзом в области безопасности, места Великобритании в военно-политической системе Запада порождает полярные точки зрения о будущей внешнеполитической субъектности страны. Прежде сплачивающая Запад роль США вызывает у многих экспертов сомнения, из чего следуют выводы об углублении противоречий внутри ЕС, увеличении внешнеполитической зависимости Соединенного Королевства от США и эскалации противоречий с Китаем. Однако при президенте Дж. Байдене данный тренд меняется в обратную сторону.

Среди стабильных европейских и трансатлантических военно-политических институтов все аналитические центры называют в первую очередь НАТО и двусторонние связи Великобритании с Францией и Германией. Эксперты уверены, что британский внешнеполитический потенциал во многом зависит от будущего места этих институтов в международных отношениях. Кроме того, важное значение имеет эффективное использование Великобританией своих военно-политических ресурсов, прежде всего бюджетов на оборону и на цели международного развития.

Одновременно заметно влияние на правительство правоконсервативных интеллектуальных центров, выступающих за первостепенность НАТО перед европейскими институтами безопасности, ведущую роль США и конфронтацию с Китаем. Такой подход ведет к полицентричному Западу вместо коллективного, конкуренции за власть и сохранению за Великобританией роли главного, но младшего союзника США, продвигающего в первую очередь интересы заокеанского партнера.

Таким образом, проводя параллели с черчиллевскими тремя ролями Соединенного Королевства на мировой арене, британское научно-экспертное сообщество предлагает укреплять влияние в Европе через НАТО, взаимодействие НАТО и ЕС, двусторонние связи с государствами – членами ЕС и противостояние России; в Содружестве наций – посредством сотрудничества, прежде всего с Австралией и Индией; отношения с США как с единственной сверхдержавой, глобальным лидером и “особым” партнером Великобритании.

Важно отметить, что, по мнению автора, все описанные интеллектуальные центры используют в своих исследованиях методологию, соответствующую парадигме политического реализма, что определяет первостепенность в британском научном дискурсе факторов силы и соответствия внешнеполитических приоритетов угрозам, возникающих перед страной, ее национальным интересам. При этом горизонт их стратегического планирования практически не выходит за рамки 10–15 лет, что не позволяет развивать концепции долгосрочных национальных интересов Соединенного Королевства. Одновременно с этим ведущие аналитические центры в незначительной степени затрагивают внутриполитические процессы при изучении международных отношений.

Такой подход практически отвергает влияние на внешнюю политику индивидов (кроме политических лидеров) и больших социальных групп, роль общественно-производственных отношений, значение социальных и политических норм и дискурсов, политической идентичности. Исходя из вышесказанного, автору видится по большей части тактический, адаптивный и реакционный характер подходов политических элит Великобритании к внешней и оборонной политике, отвечающий на конъюнктурные и среднесрочные задачи, вызовы и угрозы. Однако четкое осознание и формулирование политическими элитами места страны в мире по примеру У. Черчилля, тенденция к чему уже обнаружила себя в мартовском Комплексном обзоре правительства консерваторов, может способствовать долгосрочному планированию и созданию соответствующих нарративов, а следовательно, и формированию устойчивого консенсуса общества и политических элит, преемственности внешнеполитической идентичности Соединенного Королевства.