Теория европейской интеграции в поисках объяснения дезинтеграции

Классические теории европейской интеграции вот уже несколько десятков лет “мирно покоятся” на страницах учебников для студентов, не вызывая бурных дискуссий среди ученых о будущем единой Европы. Реализм, неофункционализм, федерализм и либеральный межправительственный подход так часто подвергались критике за свою неспособность объяснить кризисы интеграции новейшего времени, что всякие попытки актуализировать данные теории казались бессмысленными. Закономерно им на смену пришли новые подходы и теоретические рамки, среди которых наиболее продуктивными себя показали неоинституционализм, организационные теории, многоуровневое управление и постфункционализм.

Сегодня представление о развитии европейской интеграции как о движении от одного кризиса к следующему стало мейнстримом 1. Однако так было далеко не всегда. В связи с этим растет необходимость теоретического осмысления данных кризисных явлений, будь то кризис еврозоны, миграционный кризис, Брекзит и даже реакция ЕС на актуальные события на Украине.

На данный момент еще не сформировалось общепринятого понимания, какие явления следует относить к дезинтеграции или децентрализации, и действительно ли они угрожают существованию Европейского союза и, если да, то в какой мере и в каких проявлениях. Перед автором не стоит задачи дать однозначное определение дезинтеграции – такая тема заслуживает отдельного исследования. Отметим лишь, что на данный момент единственным бесспорным явлением дезинтеграции является выход Великобритании из ЕС. Все иные явления, включая атомизацию, асимметрию, децентрализацию и т.д., по-разному трактуются теориями интеграции и частично будут освещены ниже. В данной статье мы обратимся к истокам, к классическим теориям европейской интеграции на предмет объяснения явлений дезинтеграции. Настоящая работа дает ответы на два исследовательских вопроса: как разные теории интеграции представляют (и объясняют) процесс, обратный интеграции, и какой вклад они могут внести в наше понимание дезинтеграции. Для этого будут рассмотрены реализм, неофункционализм, федерализм и либеральный межправительственный подход.

Нужно признать, что до последнего времени европейские исследования в целом не уделяли должного внимания вопросам дезинтеграции, концентрируясь главным образом на факторах, объясняющих развитие и направление интеграции, или замедление темпов интеграции, или трансформацию ЕС в целом 2. Беглый обзор интеграционных теорий показывает, что вопрос о том, как и почему ЕС прекратит свое существование и что останется после него, едва ли всерьез рассматривается, поэтому здесь все еще остается широкое поле для теоретических изысканий. Справедливости ради отметим, что отдельные вызовы интеграции, такие как евроскептицизм 3, проблемы расширения и внешней политики 4, миграционные 5 и финансовые кризисы 6, не говоря уже о Брекзите 7 и пандемии COVID-19 8, описаны достаточно подробно как в зарубежной, так и в отечественной историографии. Исследования дифференцированной интеграции 9 объясняют существование нескольких интеграционных форматов внутри ЕС и разную степень вовлеченности стран-участниц в интеграционные процессы, но опять же не объясняют, может ли интеграция пойти вспять.

Осмысление процесса европейской дезинтеграции логично начать с обращения к классическим теориям. Сразу обозначим, что ни одна из них не дает полноценной концептуализации явлению, обратному интеграции. Вместе с тем, каждая из них способна вложить по кирпичику в фундамент общего понимания.

Сторонники реализма в международных отношениях всегда высказывали крайне скептическое отношение к международному сотрудничеству, которое, по их мнению, не может длиться долго. Рано или поздно анархия придет на смену совместным действиям, и каждый будет сам за себя (self-help system). В целом для реалистов успех европейской интеграции стал большим сюрпризом и причиной для обоснованной критики. Главным мотивом для сотрудничества структурные реалисты всегда считали безопасность, поэтому процессы интеграции и дезинтеграции рассматривались сквозь эту призму. Дж. Миршаймер полагал, что европейский проект во многом обязан своим успехом холодной войне между двумя великими державами. Европейское сообщество выступало в роли контр-балансира, не позволяя (и опасаясь) чрезмерного вмешательства США в дела Европы и одновременно сдерживая распространение “советской угрозы”. Такие достижения интеграции, как единый рынок и общая валюта, рассматривались реалистами как попытки сбалансировать на международном уровне экономическое влияние Японии и США в 1980-е годы.

Согласно логике структурного реализма, окончание противостояния США–СССР (и контроля над ядерным вооружением) должно было повлечь за собой перспективу распространения ядерного оружия среди стран Европы, снижение уровня доверия, постепенно перерастающее в анархию и, как следствие, конец интеграции 10. Однако этого не произошло, и после окончания холодной войны Европейский союз не только продолжил свое существование, но и неоднократно расширил границы. С точки зрения другого структурного реалиста, С. Розато, распад СССР отменял основную причину, заставлявшую страны Европы частично отказываться от своего суверенитета 11. Но, по-видимому, дело не только в СССР как внешней угрозе и главной причине интеграции, поскольку отмена этой причины не повлекла за собой дезинтеграцию ЕС.

После окончания холодной войны неореалисты видели объяснение продолжающейся интеграции (особенно в сфере общей безопасности) в том, что внимание США было отвлечено от Европы другими внешними угрозами, в частности, борьбой с терроризмом и экономическим укреплением Китая. США больше не могли быть гарантом для западных европейских стран, поэтому интеграция в сфере безопасности продолжилась с еще большим энтузиазмом. Среди основных достижений ЕС периода после холодной войны – совместное принятие экономических санкций против третьих стран, образование новых институтов общей внешней политики и политики безопасности, совместное производство оружия и многостороннее использование военной силы 12. Неореалисты оценивали такое продвижение в интеграции как противостояние однополярному доминированию США на международной арене и как желание укрепить свою автономию от США в качестве глобального игрока. Интеграция в военной сфере не должна была быть форсированной, дабы не раздражать США, от которых ЕС продолжал зависеть, поскольку именно Соединенные Штаты поддерживали сложившийся экономический порядок в мире, равно как и систему международной безопасности 13 14. Однако заключение неореалистов о стремлении ЕС cбалансировать влияние США наталкивается на ряд противоречий, главное из которых – снижение расходов Евросоюза на оборонные нужды с 1.6% ВВП в 1995 г. до 1.3% ВВП в 2020 г. Другое противоречие заключается в отсутствии неопровержимых доказательств относительно мотивов отдельных стран ЕС. При более детальном рассмотрении выясняется, что их внешнеполитические стратегии (в том числе в выстраивании отношений с США) всегда были достаточно неоднородны: от ограничения суверенитета в обмен на безопасность (bandwagoning) до молчаливого неучастия 15. То есть тезис реалистов о том, что в схожих обстоятельствах государства ведут себя одинаково, оказался несправедлив для стран ЕС.

“Зацикленность” реалистов на балансе сил, международной иерархии, безопасности, суверенитете и доминировании сужает смысл процессов (дез)интеграции до довольно упрощенной схемы: стремления стран объединяться против того, кто сильнее, и бороться за возвращение суверенных полномочий, когда угрозы больше нет. На практике этого не происходит. Реализм многократно подвергался критике за ограниченность своего видения причин интеграции и дезинтеграции. Однако интерес к подобным концепциям не только имеет место, но пользуется популярностью в определенные исторические периоды. Начало специальной военной операции на Украине в 2022 г. вдохнуло жизнь в риторику реалистов, которая все же может быть лишь частично справедлива в отношении такого либерального по своей сути проекта, как ЕС.

Иное видение и иные акценты предлагает федерализм. С позиции этой теории в структуру ЕС по умолчанию был встроен набор ограничений, сдерживающих центробежное поведение его участников и одновременно поощряющих выполнение взятых на себя обязательств. Примером таких ограничений является необходимость соответствия (compliance) союзным правилам и регулированию для получения доступа к общему европейскому рынку. Таких встроенных ограничений в структуре ЕС довольно много, поскольку стремление к единообразию – один из главных принципов общеевропейского пространства.

Сильной стороной федерализма является то, что, в отличие от других классических теорий, он предлагает более комплексный подход к исследованию факторов, способствующих как образованию, так и распаду федеративных систем, в том числе многонациональных 16 17. Объясняется это наличием достаточно обширных исследований федерализма, коими богата европейская политическая традиция. Здесь последователи теории федерализма по-разному расставляют акценты над причинами возможной дезинтеграции ЕС. Так, одну из главных угроз целостности ЕС федерализм видит в отсутствии по-настоящему европейских трансграничных политических партий, которые обладали бы потенциалом для разрешения межнациональных противоречий 18.  Пока граждане ЕС продолжают идентифицировать себя с отдельными странами-членами, появление по-настоящему “федеративной культуры” (которая служила бы гарантом единства) маловероятно. Вместе с тем ЕС просуществовал несколько десятков лет в условиях доминирования национальных партийных систем, и это не привело к его дезинтеграции. Среди других угроз или факторов, влияющих на степень (дез)интегрированности, федералисты выделяют общность интересов и ценностей, идеологию, экономическое неравенство, культурную и языковую однородность, приверженность элит учредительным соглашениям, гарантии автономии федеральных единиц и т.д. Поэтому, если подходить к исследованию процессов (дез)интеграции в ЕС с позиций федерализма, то первоочередной задачей представляется исследование факторов, влияющих на эти процессы.

Еще одним преимуществом федерализма являются исследования централизации и децентрализации, проливающие свет на разницу данных явлений с интеграцией и дезинтеграцией. Любая политическая система, в том числе федерация (ЕС безусловно обладает признаками федерации), одновременно проявляет черты и централизации, и децентрализации, например, в виде неоднородного распределения бюджетов и полномочий между разными уровнями власти. Но это не является дезинтеграцией, поскольку игроки не нарушают договорную основу своих отношений. Единственным прецедентом дезинтеграции остается выход Великобритании из ЕС, в остальных случаях можно говорить об асимметричном федерализме (в терминах ЕС – дифференцированная интеграция), централизации или децентрализации, сецессии субъединиц и несоблюдении (non-compliance) отдельных принципов и требований федерального центра 18. Федерализм подводит черту между истинной дезинтеграцией, когда базовые правила игры (в случае ЕС – acquis communautaire – система права, которая распространяется на все страны Союза) больше не действуют, и другими явлениями, свойственными всем федерациям, когда игроки следуют правилам неоднородно. При этом выход из федерации одного или нескольких участников совсем не обязательно ведет к развалу всей федерации.

В целом, федерализм показывает себя достаточно подготовленным к объяснению явлений дезинтеграции. Объясняется это имеющимся теоретическим заделом в изучении факторов образования, поддержания и распада федераций, чему хватает эмпирических примеров в истории от Священной Римской империи до Советского Союза. Несоответствие кроется в том, что данные федерации представляли собой единое государство, а не наднациональный союз государств, как в случае с ЕС. Поэтому главным ограничением в случае с федерализмом остается его государствоцентричность.

Если рассматривать процесс дезинтеграции с позиций неофункционализма, то вновь обнаруживается крен в сторону государствоцентризма. То есть интеграция означает частичный отказ от суверенитета, а дезинтеграция – его возвращение. Такое представление процесса интеграции является линейным и однонаправленным, а дезинтеграция, соответственно, такой же линейный процесс, но только в обратном направлении. Для его обозначения неофункционалистами был введен концепт “обратного потока” (spill-back) – противоположность “перетеканию” (spill-over), означающему поступательное распространение интеграции от одной сферы политики к другой. “Обратный поток” означает ситуацию, при которой страна-участница в силу разных причин более не готова поддерживать общее европейское регулирование (например, из-за роста внутри страны политического противостояния углублению интеграции в ее технократических аспектах) 19. Иными словами, “обратный поток” – это выход из ранее установленных форматов, правил и обязательств. При этом властные полномочия и политическая акторность по умолчанию переходят с общеевропейского уровня на уровень национального государства, то есть линейно.

Поздние неофункционалисты стали рассматривать Европейское сообщество как систему, которая переживает разные трансформации в своем развитии. Поэтому дезинтеграция уже не представлялась как явление, обратное интеграции, а “обратный поток” стал означать сворачивание специфических обязательств и отсутствие принудительного следования общим правилам сообщества 20. Дезинтеграция совершенно не обязательно означает возвращение status quo ante, то есть возвращение суверенитета национальным государствам. Гораздо более вероятно перенаправление и перераспределение властных полномочий в другое русло, образование иных форм политических формирований. Неофункционалисты 1970-х годов и их последователи были первыми, кто сместил фокус внимания с национального суверенитета и представил процесс дезинтеграции именно как перераспределение властных полномочий. При этом слабой стороной данной теории является недостаточное внимание к роли национальных правительств в процессах (дез)интеграции.    

Другая классическая теория европейской интеграции – межправительственный подход – возникла во многом в качестве ответа на критику неофункционализма, который не мог объяснить спад темпов интеграции в 1960-х годах. С. Хоффманн, яркий теоретик данного подхода, подчеркивал особую роль национальных государств в продвижении интеграции, в особенности Франции и Германии. Международное сотрудничество предстает не вынужденной мерой из-за необходимости сбалансировать растущее влияние других игроков, как это постулирует реализм, а добровольной стратегией, средством для достижения общих целей (интересов), которые по одиночке странам достичь было бы затруднительно, если вообще возможно.

Продолжателем идей Хоффманна стал А. Моравчик, развивавший либеральный межправительственный подход к понимаю европейской интеграции. Двигателем сотрудничества между странами выступают решения, совершаемые на межправительственном уровне. Именно правительствам отводится ключевая роль в интеграции. Согласно А. Моравчику, растущая экономическая взаимозависимость и вытекающая отсюда необходимость согласованности решений сыграли фундаментальную роль в продвижении интеграции по крайней мере с конца 1950-х по начало 1990-х годов. И наоборот, снижение экономической взаимозависимости между странами ЕС является первопричиной для дезинтеграции. Таким образом, дезинтеграция понимается как снижение уровня взаимодействия между странами, спад координации политики и также является следствием межправительственного переговорного процесса. Однако, принимая во внимание ту степень институционализации, которой достиг ЕС, цена за выход становится выше, чем поддержание статус-кво, что является сдерживающим фактором для национальных правительств, и прецедент Брекзита стал хорошим уроком для потенциальных кандидатов покинуть союз.

Заслугой сторонников межправительствоенного подхода в продвижении понимания причин дезинтеграции является то, что они обратили внимание на разнообразие и переменчивость национальных интересов и выявили важность для сотрудничества широкого круга вопросов, отличных от безопасности, опровергнув тем самым доводы реалистов о функциональной похожести всех стран и внешней угрозе как единственного повода для сотрудничества 21. Другими словами, (дез)интеграция зависит от гораздо большего количества факторов, нежели только “перетекание” или баланс сил, как это полагали неофункционалисты и реалисты соответственно. Более того, интерговернменталисты отказались от ожидания, что в случае дезинтеграции все возвращается на круги своя, и государства вновь получают суверенитет. А. Моравчик полагал, что дезинтеграция, полная или частичная, не вернет все назад к исходной точке – с наибольшей вероятностью на смену ЕС придет другой режим межправительственного сотрудничества. Несмотря на такое достаточно прорывное умозаключение, межправительственный подход, как и другие теории, тяготеет к государствоцентризму, что является его ограничением. В логике межправительственного подхода, национальные государства и правительства остаются главными акторами и агентами (дез)интеграции, хотя в более поздних эмпирических исследованиях было продемонстрировано, что интеграция размывает не только территориальные границы, но фактически лишает государства монополии на легитимное насилие и контроля над денежно-кредитной политикой 22 23.