Политическая борьба по вопросу “жесткого” Брекзита в период премьерства Терезы Мэй

Объявление итогов прошедшего 23 июня 2016 г. референдума о членстве Соединенного Королевства в Европейском союзе стало одним из важнейших событий европейской истории. Так, ЕС впервые столкнулся с намерением одного из государств-членов выйти из своего состава. В свою очередь, СК оказалось расколотым на два примерно равных по числу участников лагеря с противоположными взглядами на участие страны в европейской интеграции.

По итогам плебисцита 2016 г., 51.9% избирателей проголосовали за выход СК из ЕС, 48.1% – за продолжение участия страны в европейском интеграционном проекте. При этом большинство электората Северной Ирландии и Шотландии высказалось против Брекзита. В условиях асимметричной и не доведенной до логического завершения деволюции это грозило обострением отношений между центральными и региональными властями.

Следует отметить, что соотношение сил между еврооптимистами и европессимистами внутри британской политической элиты было несколько иным. Накануне референдума 2016 г. из 650 депутатов Палаты общин о приверженности продолжению участия Великобритании в европейском интеграционном проекте заявили 479 (218 членов Лейбористской партии, 185 членов Консервативной партии, 54 члена Шотландской национальной партии (ШНП), восемь членов Партии либеральных демократов (ПЛД), 14 членов других партий), о поддержке выхода СК из ЕС – 158 (138 членов Консервативной партии, 10 членов Лейбористской партии, восемь членов Демократической юнионистской партии (ДЮП), два члена других партий). Это означало, что парламентариям, которые в подавляющем большинстве не желали Брекзита, предстояло осуществить волю избирателей, выраженную на плебисците 2016 г. Сверхзадача заключалась в том, чтобы в условиях существовавших социально-политических противоречий выработать и успешно реализовать эффективную стратегию по прекращению участия страны в европейском интеграционном проекте.

Статья имеет цель обозначить позиции различных политических сил Соединенного Королевства по вопросу Брекзита и выявить их роль в разработке и осуществлении британской стратегии по выходу СК из ЕС в 2016–2018 гг. Достижению поставленной цели служат следующие задачи. Во-первых, раскрыть взгляды британских политиков на возможные варианты реализации Брекзита и оценить их влияние на выработку первой стратегии кабинета Терезы Мэй по выходу СК из ЕС. Во-вторых, проанализировать позиции партий по курсу правительства на “жесткий” Брекзит в ходе дебатов в парламенте и охарактеризовать их способность повлиять на его корректировку. В-третьих, выявить мнения различных политических сил в отношении “жесткого” выхода СК из ЕС и оценить их действия, направленные на изменение первой стратегии кабинета Т. Мэй по Брекзиту на фоне досрочных всеобщих выборов 2017 г.

В своей работе автор опирался на зарубежные и российские исследования, посвященные проблематике прекращения участия Великобритании в европейском интеграционном проекте. Рассматривая зарубежную историографию, прежде всего необходимо отметить четырехтомное исследование “Юридические и политические аспекты Брекзита” 1 2 3 4. Особый интерес для исследователей стратегии кабинета Т. Мэй по выходу СК из ЕС представляет второй том, прежде всего, введение, написанное Ф. Фаббрини, и глава о британо-европейских переговорах, написанная Э. Джоунз. Том издан на основе специального выпуска журнала “Европейский журнал юридических исследований” под названием “Переговоры по Брекзиту и правительство Мэй” 5 6. Исследуемый вопрос также затрагивается в монографиях Р. Адама 7 и Л. МакГоуэна 8, статьях Э. Аврил 9, Н. Аллена 10, Э. Гамбла 11, А. МакКоннелла и С. Торми 12, А. Сигана 13, Р. Хейтона 14, Р. Ху и Ю. Лу 15. Российская историография на данную тему представлена рядом докладов и статей. Так, Брекзит был одной из главных тем ежегодных докладов по Соединенному Королевству Института Европы Российской академии наук за 2017 и 2018 гг. 16 17 Кроме того, тема настоящей статьи освещается в статьях российских специалистов Е.В. Ананьевой 18 19 20, К.А. Годованюк 21, И.Г. Ковалева 22 23, А.Е. Морозовой 24.

Еще до референдума 2016 г. Европейский союз заключил с не входящими в него странами ряд соглашений, которые могли послужить примерными ориентирами для построения британо-европейских отношений после выхода СК из ЕС. В этой связи британские политики на этапе разработки переговорной позиции Лондона пытались оценить положительные и отрицательные стороны различных вариантов взаимодействия Брюсселя с внешними партнерами.

Например, “норвежская модель” предусматривала продолжение участия СК в едином внутреннем рынке ЕС и выход из таможенного союза ЕС. Она обязывала Великобританию соблюдать законодательство и “четыре свободы” европейского интеграционного проекта, однако позволяла стране проводить собственную внешнюю торговую политику.

В руководстве Консервативной партии существовали заметные разногласия в отношении данной модели. Премьер-министр Т. Мэй, выступая на партийной конференции 2016 г., отвергла ее. Однако министр по выходу из Европейского союза Дэвид Дэвис и министр финансов Филипп Хэммонд допустили, что в будущем СК может платить взносы в бюджет ЕС в обмен на доступ к единому внутреннему рынку ЕС. Кроме того, министр иностранных дел и по делам Содружества Борис Джонсон выступил за сохранение доступа СК к некоторым элементам единого внутреннего рынка ЕС, например, к “паспортным” правам для ведения бизнеса. Председатель Лейбористской партии Джереми Корбин благосклонно отнесся к “норвежской модели”, однако выступил против ее полного копирования. Он объявил, что лейбористы будут добиваться сохранения полного доступа СК к единому внутреннему рынку ЕС для товаров и услуг, но без взятия Великобританией на себя обязательств по оказанию государственной помощи компаниям, либерализации и приватизации в секторе общественных услуг. Теневой министр по выходу из Европейского союза Кир Стармер пошел еще дальше и заявил, что СК должно иметь “наиболее полный из возможных” доступ к единому внутреннему рынку ЕС. Лидер Партии либеральных демократов Тимоти Фаррон сообщил, что считает “норвежскую модель” наилучшим образцом для построения британо-европейских отношений после Брекзита. Лидер Шотландской национальной партии Никола Стерджен заявила, что СК должно продолжить участие в едином внутреннем рынке ЕС.

Не менее оживленные дискуссии развернулись и при обсуждении “турецкой модели”, которая означала выход СК из единого внутреннего рынка ЕС и таможенного союза ЕС и создание нового таможенного союза СК и ЕС. Она предоставляла Лондону возможность вести с Брюсселем беспошлинную торговлю промышленными и некоторыми сельскохозяйственными товарами и не соблюдать свободу передвижения лиц. Однако данная модель не распространялась на сферу услуг, обязывала СК соблюдать законодательство ЕС и ограничивала возможность Великобритании заключать новые торговые сделки с другими странами.

Большинство высших функционеров Консервативной партии заняло крайне осторожную позицию в отношении данной модели. Т. Мэй отметила, что продолжение участия СК в таможенном союзе ЕС или выход страны из него “не является бинарным решением”. Д. Дэвис сообщил, что рассматривает “турецкую модель” наряду с другими вариантами построения британо-европейских отношений после Брекзита. Б. Джонсон заявил, что СК, возможно, выйдет из таможенного союза ЕС. Министр международной торговли Лиам Фокс дал понять, что является сторонником свободной торговли. Ф. Хэммонд указал на экономический ущерб от выхода СК из таможенного союза ЕС. Лидеры оппозиционных партий, наоборот, считали, что “турецкая модель” обладает массой достоинств. К. Стармер заявил, что лейбористы выступают за продолжение участия СК в таможенном союзе ЕС. Аналогичную позицию заняли лидеры либеральных демократов и шотландских националистов.

Очевидно, что “норвежская” и “турецкая” модели, предполагавшие сохранение тесных торгово-экономических связей между Лондоном и Брюсселем, были привлекательны для той части британской политической элиты, которая выступала против выхода Великобритании из европейского интеграционного проекта или стремилась осуществить “Брекзит только по названию”.

Наряду с описанными моделями британские политики обсуждали и варианты “жесткого” Брекзита. В частности, “канадская модель” предусматривала выход СК из единого внутреннего рынка ЕС и таможенного союза ЕС и заключение двустороннего британо-европейского соглашения о свободной торговле. Она предоставляла Лондону возможность вести с Брюсселем беспошлинную торговлю промышленными и некоторыми сельскохозяйственными товарами, однако давала СК ограниченный доступ к единому внутреннему рынку ЕС для услуг. При этом данная модель разрешала СК не соблюдать законодательство ЕС и свободу передвижения лиц и давала возможность проводить собственную внешнюю торговую политику. Еще одна модель – “швейцарская” – означала выход СК из единого внутреннего рынка ЕС и таможенного союза ЕС и заключение многочисленных двусторонних британо-европейских соглашений. Она предоставляла СК доступ к единому внутреннему рынку ЕС для всей несельскохозяйственной продукции и ряда других товаров, однако давала СК ограниченный доступ к единому внутреннему рынку ЕС для услуг. Кроме того, “швейцарская” модель обязывала СК соблюдать законодательство ЕС и свободу передвижения лиц. В то же время она позволяла стране проводить собственную внешнюю торговую политику.

В первые месяцы после референдума 2016 г. “канадская” и “швейцарская” модели не рассматривались в качестве приоритетных. Так, Д. Дэвис отметил, что считает построение британо-европейских отношений после выхода СК из ЕС по “канадской модели” наилучшим сценарием. В свою очередь, Б. Джонсон еще накануне плебисцита 2016 г. заявил, что “мы (британцы. – И.П.) можем заключить такую же сделку, как канадцы… это очень, очень светлое будущее, которое я вижу”. Кроме того, Т. Мэй, выступая на партийной конференции 2016 г., отвергла “швейцарскую модель”. Однако Д. Дэвис положительно отозвался о ней, хотя и отметил, что данная модель обладает существенным недостатком: накладывает на страну обязательство соблюдать свободу передвижения лиц.

Очевидно, что “канадская” и “швейцарская” модели, предполагавшие значительное ослабление торгово-экономических связей между Лондоном и Брюсселем, представляли интерес для тех британских политиков, которые ратовали за “возврат контроля” над полномочиями, переданными в прошлом Великобританией в ведение европейского интеграционного проекта.

Отдельно следует выделить модель Всемирной торговой организации (ВТО), которая означала выход СК из единого внутреннего рынка ЕС и таможенного союза ЕС без сделки и переход к торговле по правилам ВТО.

Этот сценарий не получил поддержки среди руководства Консервативной партии. Так, Д. Дэвис отметил, что считает Брекзит без сделки маловероятным вариантом развития событий. В свою очередь, Ф. Хэммонд заявил, что реализация модели ВТО не является наилучшим сценарием. Большинство оппозиционных партий также заняли негативную позицию в отношении данной модели. Например, Дж. Корбин отметил, что “мы (британцы. – И.П.) не должны откатиться к торговой сделке с Европой по принципам ВТО, поскольку это потенциально может нанести вред государственным финансам и привести к значительным потерям рабочих мест”. Н. Стерджен высказала аналогичную точку зрения: “Чем больше позиция правительства СК приближается к позиции ВТО, тем больше вреда будет нанесено экономике и обществу СК и Шотландии”. Однако лидер Партии независимости Соединенного Королевства (ПНСК) Найджел Фараж еще накануне плебисцита 2016 г. заявил, что “отсутствие сделки (по Брекзиту. – И.П.), но продолжение (британо-европейских отношений. – И.П.) по правилам ВТО было бы лучше и дешевле для этой страны, чем то, где мы сейчас находимся”.

Необходимо подчеркнуть, что изучение британской политической элитой опыта взаимодействия Брюсселя с внешними партнерами вовсе не означало, что какая-либо из уже существовавших моделей будет полностью скопирована или взята за основу. Специфика британской социально-экономической модели, особенности участия Великобритании в европейском интеграционном проекте, комплекс внутренних факторов диктовали необходимость выработки и реализации Лондоном оригинальной стратегии по Брекзиту. Вместе с тем высказывания членов правительства в первые месяцы после референдума 2016 г. давали основания надеяться на то, что план консерваторов по выходу СК из ЕС будет предусматривать минимизацию потерь от разрыва сложившихся за несколько десятилетий торгово-экономических связей между двумя сторонами.

Кабинету Т. Мэй потребовалось почти семь месяцев для того, чтобы в условиях существовавших расколов выработать и обнародовать первую стратегию по выходу СК из ЕС. Ее основные положения были сначала изложены в речи премьер-министра в Ланкастер-хаус от 17 января 2017 г. и затем опубликованы в Белой книге “Выход Соединенного Королевства из Европейского союза и новое партнерство Соединенного Королевства и Европейского союза” от 2 февраля 2017 г. Основными пунктами изначального плана консерваторов были: выход СК из единого внутреннего рынка ЕС и таможенного союза ЕС, заключение британо-европейского соглашения о свободной торговле и таможенного соглашения, отмена юрисдикции Суда ЕС в СК. Таким образом, вопреки ожиданиям многих экспертов, которые были основаны на заявлениях высших функционеров Консервативной партии в первые месяцы после плебисцита 2016 г., правительство взяло курс на “жесткий” Брекзит.

Представляется, что данный выбор был вполне оправдан. Во-первых, Т. Мэй было необходимо иметь пространство для маневра в ходе предстоявших переговоров с Брюсселем 22 23. В этой связи выдвижение жестких требований открывало возможности для торга и поиска компромиссов в ходе британо-европейских переговоров. Во-вторых, не следует сбрасывать со счетов стремление премьер-министра удержать “жестких” брекзитеров в рядах консерваторов. Напомним, что референдум 2016 г. был проведен во многом из-за оттока европессимистически настроенного электората Консервативной партии к Партии независимости Соединенного Королевства и усиления европессимизма среди самих консерваторов. В-третьих, важную роль сыграло желание Т. Мэй продемонстрировать британцам и всему миру перспективы роста влияния Лондона. Так, уже 24 июня 2016 г. Б. Джонсон заявил, что “Британия продолжит быть великой европейской державой”. Однако из-за примерно равного раскола электората в отношении членства СК в ЕС, разделения членов Консервативной и Лейбористской партий на еврооптимистов и европессимистов, существования нерешенных внутриполитических проблем первая стратегия кабинета Т. Мэй по Брекзиту мгновенно стала объектом острой политической борьбы.

Так, еще до обнародования изначального плана консерваторов по Брекзиту намерение правительства инициировать без согласия парламента выход страны из состава ЕС в соответствии со ст. 50 Договора о Европейском союзе (ДЕС) было оспорено в судебном порядке. Финансистка Джина Миллер подала иск в Высокий суд Англии и Уэльса, утверждая, что кабинет Т. Мэй не вправе “запустить” статью без согласия законодательной власти. В итоге 3 ноября 2016 г. указанный суд постановил, что для применения ст. 50 ДЕС требуется согласие парламента.

Вердикт вызвал всплеск критики со стороны британских СМИ. Газеты Financial Times и Guardian назвали постановление Высокого суда Англии и Уэльса “ударом” по правительственным планам. Daily Telegraph разместила на первой полосе портреты судей этого суда с надписью “судьи против народа”, а Daily Mail – схожий материал с заголовком “враги народа”. Все это свидетельствовало не только о расколе британского общества в отношении выхода СК из ЕС, но и о вовлечении судебной власти в политическую борьбу, которая обычно была сконцентрирована в парламенте.

Правительство не смирилось с поражением и оспорило постановление Высокого суда Англии и Уэльса в Верховном суде Соединенного Королевства. В результате 24 января 2017 г. высшая судебная инстанция страны отклонила апелляцию кабинета Т. Мэй и подтвердила предыдущий вердикт. Таким образом, правительство было вынуждено подготовить и представить парламенту законопроект о “запуске” ст. 50 ДЕС.

26 января 2017 г. кабинет Т. Мэй инициировал Законопроект об уведомлении о выходе из Европейского союза, который состоял всего из двух статей: “1. В соответствии со статьей 50 (2) Договора о Европейском союзе премьер-министр может уведомить о намерении Соединенного Королевства выйти из ЕС. 2. Данный раздел действует, несмотря на любые положения, вытекающие из или содержащиеся в Законе о европейских сообществах 1972 г. или любых других законодательных актах”. Несмотря на свою лаконичность, в парламенте указанный законопроект вызвал бурные дебаты, во время которых партии в целом и различные группировки внутри партий в частности выражали свои позиции по курсу правительства на “жесткий” Брекзит и пытались сформулировать весомые аргументы по ключевым вопросам на предстоявших британо-европейских переговорах.

Необходимо подчеркнуть, что в Палате общин партийные депутаты, как правило, дебатируют и голосуют в соответствии с указаниями своего партийного руководства, поскольку в противном случае они рискуют быть исключенными из своих партий и, соответственно, иметь гораздо более низкие шансы быть повторно избранными в нижнюю палату. В этой связи анализ дебатов в Палате общин не позволяет в полной мере выявить имевшиеся меж- и внутрипартийные противоречия в отношении первой стратегии кабинета Т. Мэй по Брекзиту.

Прежде всего внимание членов нижней палаты привлек вопрос об участии СК в едином внутреннем рынке ЕС и таможенном союзе ЕС.

Оппозиционные партии выступали за сохранение связей Великобритании с ЕС в этих сферах. Так, лейборист Пол Блумфилд заявил, что выход СК из единого внутреннего рынка ЕС и таможенного союза ЕС ставит под угрозу уровень жизни и рабочие места в стране. Шотландский националист Джоанна Черри отметила ошибочность мнения консерваторов о том, что участие СК в едином внутреннем рынке ЕС не позволяет стране проводить “разумную” политику в области рыболовства. В частности, она указала, что Норвегия участвует в едином внутреннем рынке ЕС и проводит собственную политику в сфере рыболовства. Дж. Черри сообщила, что в этой связи выступает за достижение британо-европейских договоренностей, похожих на “норвежскую модель”. Таким образом, в ходе обоснования своей точки зрения оппозиционные партии приводили исключительно экономические аргументы.

Консервативная партия же настаивала на выходе СК из единого внутреннего рынка ЕС и таможенного союза ЕС. Например, консерватор Джон Редвуд заявил, что на его взгляд, Брюссель не согласится на построение британо-европейских отношений после Брекзита по “норвежской модели”, поэтому выход СК из ЕС означает выход СК из единого внутреннего рынка ЕС. Он также подчеркнул, что реализация “норвежской модели” предполагает отсутствие у Великобритании контроля над своими границами, что неприемлемо для консерваторов. Кроме того, Дж. Редвуд отметил, что, по его мнению, британцы не хотят, чтобы Великобритания, как Норвегия, платила большие взносы в бюджет европейского интеграционного проекта. Другой член правящей партии – Сью-Эллен Фернандес – выразила уверенность в том, что СК получит большую выгоду от выхода из таможенного союза ЕС и наращивания торговли со странами вне Евросоюза, чем от продолжения участия в таможенном союзе ЕС и развития торговых отношений с государствами – членами ЕС. Однако это утверждение противоречило данным статистики: в 2016 г. 42.9% экспорта и 53.0% импорта товаров и услуг СК приходилось на ЕС. Таким образом, позиция консерваторов выглядела явно слабее позиции их оппонентов, хотя Консервативная партия и приводила экономические доводы в защиту своего мнения.

Депутаты также затронули вопрос о сохранении свободы передвижения лиц между Соединенным Королевством и Европейским союзом.

Оппозиция ратовала за сохранение данной свободы. В частности, лейборист П. Блумфилд подчеркнул, что существенное снижение иммиграции из ЕС в СК подорвет экономику страны. В свою очередь, его однопартиец Адриан Бейли указал на позицию британских торговых делегаций в Индии и Китае, которые заявили, что любое торговое соглашение Великобритании с этими странами почти наверняка будет включать смягчение визового режима, поэтому “все, что мы делаем, представляет собой замещение миграции, а не ее сокращение”. Таким образом, как и в случае с предыдущим вопросом, в ходе обоснования своей точки зрения оппозиция опиралась исключительно на экономические аргументы.

Позиция консерваторов была противоположной. К примеру, консерватор Кристофер Малтхаус сообщил, что выступает против сохранения свободы передвижения лиц между СК и ЕС, так как хочет дать Т. Мэй пространство для маневра в ходе британо-европейских переговоров. Представляется, что это была не единственная причина. Консерваторы явно посылали сигнал своим избирателям, которые были недовольны тем, что граждане восточноевропейских стран – членов ЕС “отнимают” рабочие места у коренного населения СК. При этом консерватор Чарльз Элфик заявил, что свобода передвижения лиц между Соединенным Королевством и Республикой Ирландия должна быть сохранена. Другой член правящей партии – Мириам Дэвис – сообщила, что согласна с необходимостью предоставления СК и ЕС взаимных гарантий сохранения прав своих граждан на территории друг друга. Следовательно, хотя точка зрения правящей партии была противоположна мнению оппозиции, консерваторы все же не выступали за полное прекращение передвижения лиц между СК и ЕС.

Кроме того, внимание членов нижней палаты привлек вопрос о членстве Соединенного Королевства в Европейском сообществе по атомной энергии (Евратоме).

Оппозиция настаивала на сохранении членства. Лейборист П. Блумфилд подчеркнул большое экономическое значение членства в этой международной организации для страны и указал, что Европейское сообщество по атомной энергии и Европейское экономическое сообщество (предшественник Европейского союза) были созданы по разным договорам. Его однопартиец Альберт Оуэн выразил озабоченность тем, что в случае упоминания намерения СК выйти из Евратома в уведомлении об инициировании ст. 50 ДЕС и отсутствия сделки по итогам британо-европейских переговоров в стране могут возникнуть сложности с реализацией уже существующих исследовательских проектов в сфере атомной энергетики, а также с инвестированием в отрасль.

Консервативная партия же выступала за выход СК из Евратома. Например, консерватор Ч. Элфик заявил, что Европейское сообщество по атомной энергии настолько тесно связано с Европейским союзом, что для СК будет сложно одновременно сохранить членство в Евратоме и выйти из ЕС. Другой член правящей партии – К. Малтхаус – указал, что в ближайшей перспективе финансирование Европейского сообщества по атомной энергии, скорее всего, будет сокращаться, поэтому сохранение членства СК в Евратоме может привести к сокращению расходов на британские научные исследования в этой сфере. В качестве альтернативы сохранению членства СК в Евратоме он предложил развивать двустороннее сотрудничество Великобритании с другими странами в области мирного атома, например, c Францией.

Фактически сценарий противостояния различных политических сил в Палате общин оставался неизменным. Консервативная партия не собиралась менять свой план по Брекзиту, а оппозиционные партии предпринимали отчаянные попытки не допустить развития событий по “жесткому” сценарию. При этом обе противоборствующие стороны в основном прибегали к аргументам, обосновывавшим экономическую целесообразность своих предложений.

Следует отметить, что дебаты в Палате лордов, по сравнению с дискуссиями в Палате общин, протекают в совершенно ином ключе. Состав верхней палаты, в отличие от нижней, не избирается, поэтому члены Палаты лордов не связаны какой-либо партийной дисциплиной и (или) обещаниями, и в этой связи дебатируют и голосуют исключительно в соответствии со своими взглядами. Таким образом, анализ дискуссий в Палате лордов дает возможность полностью выявить накопившиеся меж- и внутрипартийные противоречия в отношении курса правительства на “жесткий” выход СК из ЕС.

Оценивая первую стратегию кабинета Т. Мэй по Брекзиту, пэры прежде всего поставили под сомнение право исполнительной власти действовать в этом вопросе самостоятельно. Так, в ходе дебатов по данному законопроекту лидер либеральных демократов в Палате лордов барон Ньюби Ротуэллский выдвинул поправку о том, что никакое британо-европейское соглашение, вытекающее из полномочия премьер-министра уведомить о намерении СК выйти из ЕС, “не может быть ратифицировано до тех пор, пока оно не будет одобрено на общенациональном референдуме”.

Аргументируя необходимость принятия своей поправки, барон заявил, что, поскольку решение о начале Брекзита было принято по результатам плебисцита, достигнутую сделку также следует вынести на референдум. Его однопартиец барон Ашдаун Нортон-саб-Хэмдонский отметил, что правительство не имеет мандата на реализацию “жесткого” Брекзита, в частности на вывод СК из состава единого внутреннего рынка ЕС. Наиболее развернутое обоснование необходимости принятия данной поправки дал кроссбенчер барон Уорнер Броклиский. Во-первых, он указал, что кабинет Т. Мэй присваивает себе “более широкий мандат” на осуществление Брекзита, нежели тот, который он имеет по результатам референдума 2016 г., поскольку по итогам голосования брекзитеры победили с небольшим перевесом голосов; избиратели, проголосовавшие за выход СК из ЕС, не указали, как именно должен быть реализован Брекзит; мнение 28% британских избирателей, не участвовавших в плебисците 2016 г., осталось неизвестным и т.д. Во-вторых, барон заявил, что, с его точки зрения, британцы все больше демонстрируют свое недовольство курсом правительства на “жесткий” Брекзит. В-третьих, он выразил опасение, что кабинет Т. Мэй намеревается осуществить выход СК из ЕС без сделки.

В отличие от нижней палаты, в которой оппозиционные партии обычно согласованно противостояли реализации намерения консерваторов осуществить “жесткий” Брекзит, в верхней палате оппозиционные силы часто не могли прийти к согласию в отношении курса правительства на “жесткий” выход СК из ЕС. Например, теневой лидер Палаты лордов лейбористка баронесса Смит Бэйзилдонская не поддержала инициативу либеральных демократов. Так, она указала, что после двух лет британо-европейских переговоров, которые могут быть очень трудными, референдум фактически станет голосованием не по достигнутой сделке по Брекзиту, а по отношению граждан СК к остальным государствам – членам ЕС. При этом баронесса отметила, что в случае изменения общественного мнения правительству следует скорректировать свой курс в отношении Брекзита.

Со стороны Консервативной партии развернутый ответ на аргументы сторонников данной поправки дал парламентский секретарь министерства по выходу из Европейского союза барон Бриджез Хедлиский. Во-первых, он указал, что ни в бюллетене на референдуме 2016 г., ни в парламенте перед голосованием ничего не говорилось о еще одном плебисците в случае принятия решения о выходе СК из ЕС по итогам референдума 2016 г. Во-вторых, барон заявил, что идея о недостаточной информированности британцев для принятия обоснованного решения на плебисците 2016 г. является проявлением высокомерия: в ходе агитационной кампании перед голосованием консерваторы четко дали понять, что принятие решения о Брекзите будет означать выход СК из единого внутреннего рынка ЕС. В-третьих, выступавший отметил, что еще один референдум о членстве СК в ЕС лишь углубит раскол британского общества. Другой член правящей партии – барон Хамилтон Эпсомский – заявил, что в случае принятия рассматриваемой поправки Брюссель будет заинтересован в заключении максимально невыгодной для Лондона сделки, поскольку в этом случае у европейской бюрократии появятся максимальные шансы на то, что британцы отвергнут достигнутую сделку и Великобритания продолжит участие в европейском интеграционном проекте.

Следует отметить, что в рядах консерваторов было высказано несогласие с официальной позицией партии. Так, баронесса Уиткрофт Блэкхитская заявила, что поддерживает рассматриваемую поправку и согласна с тем, что процесс Брекзита, начатый референдумом, разумно также завершить референдумом. Это высказывание ярко продемонстрировало слабость партийной дисциплины в верхней палате.

В целом, аргументы Консервативной партии, в отличие от доводов оппозиционных партий, оказались более убедительными, поскольку в итоге указанная поправка была отклонена: 336 членов верхней палаты проголосовали “против”, 131 – “за”.

Потерпев поражение в попытке инициировать еще один референдум, противники курса правительства на “жесткий” Брекзит не потеряли надежду на смягчение британской стратегии по выходу СК из ЕС. Так, кроссбенчер барон Панник Радлеттский выдвинул поправку о том, что: “1. Премьер-министр не может заключить соглашение (о выходе СК из ЕС. – И.П.)… без согласия обеих палат парламента (Соединенного Королевства. – И.П.). 2. Данное согласие должно быть получено до проведения дебатов и голосования в отношении данного соглашения в Европейском парламенте. 3. Предварительное согласие обеих палат парламента (Соединенного Королевства. – И.П.) также необходимо в отношении соглашения о будущих британо-европейских отношениях. 4. Предварительное согласие обеих палат парламента (Соединенного Королевства. – И.П.) также необходимо в отношении любого решения премьер-министра вывести СК из состава ЕС без соглашения на приемлемых условиях”. Очевидно, что одобрение данной инициативы означало бы передачу всего процесса Брекзита под полный и жесткий контроль законодательной власти, лишение исполнительной власти любой возможности реализовывать свою стратегию по выходу СК из ЕС и даже оперативно реагировать на внезапно изменившиеся обстоятельства.

Примечательно, что данную поправку поддержали все оппозиционные партии в верхней палате. В частности, лейбористка баронесса Кеннеди Шоуская отметила, что Верховный суд Соединенного Королевства в постановлении по делу “Миллер против министра по выходу из Европейского союза” указал, что любое фундаментальное изменение британских законов, которое неизбежно изменяет или отменяет индивидуальные права, требует согласия парламента, и что в этой связи рассматриваемая поправка должна быть принята, так как Брекзит без сделки влечет за собой изменение или отмену некоторых прав британцев. Очевидно, что ссылка на судебный прецедент была не только весомым аргументом в пользу принятия данной поправки, но и явной угрозой в адрес кабинета Т. Мэй.

Несмотря на это, Консервативная партия, отстаивая курс правительства на “жесткий” Брекзит, выдвинула свои контраргументы. Так, консерватор барон Форсайт Драмлинский заявил, что второй параграф рассматриваемой поправки ставит невыполнимую задачу перед правительством Соединенного Королевства, поскольку оно не контролирует расписание дебатов в Европейском парламенте. Он также указал, что третий параграф поправки фактически дает Палате общин и Палате лордов право вето на Брекзит, несмотря на итоги референдума 2016 г. Кроме того, барон отметил, что четвертый параграф рассматриваемой поправки связывает руки британским переговорщикам, так как в случае ее принятия те не смогут угрожать европейским партнерам своим уходом из-за стола переговоров.

Впрочем, усилия консерваторов, несмотря на их постоянные отсылки к итогам плебисцита 2016 г., оказались тщетными. В результате указанная поправка была принята: 366 членов верхней палаты проголосовали “за”, 268 — “против”. Однако в дальнейшем она была отклонена нижней палатой 331 голосом против 286.

В целом, дебаты по указанному законопроекту в обеих палатах парламента продемонстрировали, что в условиях существовавших расколов курс правительства на “жесткий” Брекзит не имел безусловной поддержки. Значительная часть парламентариев, осознавая, что решение избирателей, принятое на референдуме 2016 г., придется выполнять, не хотела резкого разрыва торгово-экономических связей между Лондоном и Брюсселем, которые сформировались за несколько десятилетий участия Великобритании в европейском интеграционном проекте. Оппозиционные партии, обращаясь к экономическим и юридическим аргументам, старались если не заблокировать Брекзит, то по крайней мере смягчить британскую стратегию по выходу СК из ЕС. Консервативная партия, наоборот, стремилась доказать правильность своего изначального плана по Брекзиту. В результате существовавшие меж- и внутрипартийные разногласия в отношении выхода СК из ЕС оказались недостаточно сильны, чтобы привести к провалу законопроекта по итогам голосования в обеих палатах парламента: он получил парламентское одобрение 13 марта 2017 г. и королевское согласие 16 марта 2017 г.

Несмотря на успешное прохождение Законопроекта об уведомлении о выходе из Европейского союза через Палату общин и Палату лордов, положение премьер-министра было неустойчивым. Еще до принятия указанного законопроекта парламентом позиция Т. Мэй по Брекзиту подверглась критике со стороны бывших премьер-министров. 17 февраля 2017 г. лейборист Энтони Блэр призвал к проведению нового референдума о членстве СК в ЕС. 27 февраля 2017 г. консерватор Джон Мейджор раскритиковал Т. Мэй за распространение среди британцев нереалистичных и излишне оптимистических ожиданий в отношении Брекзита. Почувствовав угрозу своим планам, в Консервативной партии активизировались брекзитеры. 21 марта 2017 г. 72 депутата, большинство из которых составляли консерваторы, обвинили BBC в негативном отношении к сторонникам выхода СК из ЕС. 28 марта 2017 г. около трети членов специального комитета Палаты общин по выходу из Европейского союза покинули его заседание, поскольку посчитали, что доклад, подготовленный этим комитетом, слишком негативно оценивает будущее Великобритании вне европейского интеграционного проекта. Таким образом, ситуация медленно, но верно развивалась в направлении возникновения политического кризиса.

В условиях набиравшего обороты противостояния 18 апреля 2017 г. премьер-министр неожиданно объявила о намерении провести досрочные всеобщие выборы 8 июня 2017 г. и объяснила это несколькими причинами. Во-первых, необходимостью ликвидировать раскол в парламенте, обусловленный незначительным абсолютным большинством консерваторов. Во-вторых, потребностью избежать новых плановых всеобщих выборов в период наиболее сложных переговоров с Брюсселем. В-третьих, необходимостью принести стабильность и уверенность стране. В-четвертых, удачным моментом, так как ЕС еще только вырабатывал свою переговорную позицию и британо-европейские переговоры пока не начались.

Кроме того, существовали и другие причины этого решения. Так, Т. Мэй не имела “народного мандата”, поскольку стала премьер-министром в результате отставки своего предшественника Дэвида Кэмерона, а не победы своей партии на всеобщих выборах 22 23. В этой связи она нуждалась в электоральной победе для успешного отстаивания своей первой стратегии по Брекзиту как внутри СК, так и перед ЕС 7 18. Кроме того, в правительстве стали нарастать разногласия в отношении Брекзита. Так, 12 марта 2017 г. Л. Фокс заявил, что выход СК из ЕС без сделки “будет плохим (сценарием. – И.П.) как для СК, так и для ЕС”. В тот же день Б. Джонсон со своей стороны высказал противоположное мнение. Не стоит сбрасывать со счетов и то, что все опросы общественного мнения, проведенные весной 2017 г., показывали, что консерваторы значительно опережают лейбористов. В этой связи Т. Мэй хотела использовать сложившуюся ситуацию и увеличить абсолютное большинство Консервативной партии в Палате общин 7 22 23. Наконец, по итогам всеобщих выборов 2015 г. в стране проявилась тенденция к увеличению поддержки избирателями двух ведущих партий и уменьшению электоральной поддержки третьих и малых партий. Вследствие этого премьер-министр рассчитывала, что удачные для нее итоги волеизъявления граждан пошатнут позиции ШНП, требовавшей проведения нового референдума о независимости Шотландии от Соединенного Королевства 18.

Вопрос выхода Великобритании из европейского интеграционного проекта стал одной из основных тем предвыборной кампании и был отражен в манифестах партий.

Консервативная партия продолжала настаивать на осуществлении “жесткого” Брекзита и в очередной раз повторила положения, изложенные в речи в Ланкастер-хаус и Белой книге “Выход Соединенного Королевства из Европейского союза и новое партнерство Соединенного Королевства и Европейского союза”.

Все остальные партии предложили избирателям различные альтернативные планы по Брекзиту.

Лейбористская партия объявила, что исключает возможность проведения нового референдума о членстве СК в ЕС, однако возражает против подхода кабинета Т. Мэй в отношении Брекзита и намеревается выработать новую британскую переговорную стратегию, которая поставит во главу угла выгоды от единого внутреннего рынка ЕС и таможенного союза ЕС. Лейбористы также высказались за предоставление гарантий сохранения прав граждан ЕС в СК и граждан СК в ЕС. Кроме того, партия отметила, что Брекзит без сделки является наихудшим вариантом развития событий, и что она будет стремиться не допустить реализации данного сценария. Наконец, лейбористы обязались не допустить возникновения “жесткой” границы между Соединенным Королевством и Республикой Ирландия. Таким образом, партия стремилась осуществить “мягкий” Брекзит.

Партия либеральных демократов заявила о неприемлемости реализации “жесткого” выхода СК из ЕС и пообещала добиться вынесения будущей сделки на референдум с альтернативным вопросом о продолжении участия Великобритании в европейском интеграционном проекте. Она также выступила за продолжение участия СК в едином внутреннем рынке ЕС и таможенном союзе ЕС и предоставление СК и ЕС взаимных гарантий сохранения прав своих граждан на территории друг друга. Из этого следует, что либеральные демократы были готовы повернуть вспять процесс Брекзита и надеялись на поддержку наиболее проевропейски настроенной части британского общества.

Шотландская национальная партия потребовала обеспечить “место для Шотландии за столом (британо-европейских. – И.П.) переговоров” и включить пункт о продолжении участия Шотландии в едином внутреннем рынке ЕС в переговорную позицию СК. Таким образом, ШНП выступила за реализацию “мягкого” Брекзита.

Требования смягчения британской стратегии по выходу СК из ЕС содержались и в предвыборных манифестах Шинн Фейн и Плайд Камри.

Лишь Партия независимости Соединенного Королевства утверждала, что СК имеет право и должно в одностороннем порядке выйти из ЕС с немедленной отменой Закона о европейских сообществах 1972 г. и без инициирования ст. 50 ДЕС, так как Брюссель не заинтересован в заключении выгодной для Лондона сделки, поскольку ЕС не хочет допустить выхода СК из своего состава. Из этого следует, что ПНСК выступила за реализацию Брекзита без сделки.

Таким образом, предвыборные манифесты партий, за исключением программы консерваторов, содержали альтернативные планы по выходу СК из ЕС. Это свидетельствовало о том, что первая стратегия кабинета Т. Мэй по Брекзиту все больше не устраивала различные политические силы. Кроме того, это говорило о фрагментации британского партийного спектра по вопросу выхода СК из ЕС.

Результаты досрочных всеобщих выборов 2017 г. не оправдали ожиданий премьер-министра: консерваторы утратили 13 мест и абсолютное большинство в Палате общин, при этом ни одна другая партия не смогла получить более половины мест в нижней палате. В сложившейся ситуации с целью сохранения власти Консервативная партия была вынуждена провести переговоры и заключить соглашение о доверии и поддержке с Демократической юнионистской партией.

Новое соотношение сил в Палате общин фактически делало невозможным осуществление “жесткого” выхода СК из ЕС. В начале работы обновленной нижней палаты из 650 депутатов первую стратегию кабинета Т. Мэй по Брекзиту поддерживали 297 (292 члена Консервативной партии и пять членов Лейбористской партии), переход к “мягкому” Брекзиту – 342 (255 членов Лейбористской партии, 25 членов Консервативной партии, 10 членов Демократической юнионистской партии, 52 члена других партий).

Итоги голосования способствовали активизации сторонников “мягкого” выхода СК из ЕС. 13 июня 2017 г. министр по делам окружающей среды, продовольствия и сельских районов Майкл Гоув, бывший прежде убежденным европессимистом, заявил, что правительство должно искать “максимально возможный консенсус” в отношении Брекзита в свете результатов недавних досрочных всеобщих выборов. На следующий день Ф. Хэммонд отметил, что СК должно остаться в таможенном союзе ЕС, что прямо противоречило позиции Т. Мэй.

Тем не менее премьер-министр еще некоторое время надеялась сохранить первую стратегию Соединенного Королевства по Брекзиту. В ее втором кабинете, сформированном 11 июня 2017 г., все убежденные европессимисты, в том числе Д. Дэвис, Л. Фокс, Б. Джонсон, сохранили свои посты. Перелом наметился к осени 2017 г. Давление противников “жесткого” Брекзита постоянно нарастало, Лондону не удавалось добиться от Брюсселя никаких уступок в ходе британо-европейских переговоров, рейтинг доверия британцев к премьер-министру постоянно падал. Так, согласно опросу, проведенному в начале июля 2017 г., деятельность Т. Мэй как лидера Консервативной партии одобряли 31% респондентов, не одобряли – 51%. Проблема, однако, заключалась в том, что резкая смена британской стратегии по выходу СК из ЕС была чревата углублением существовавших расколов, поэтому премьер-министр действовала крайне осторожно.

22 сентября 2017 г. во Флоренции Т. Мэй произнесла речь, в которой наметилось смягчение стратегии Соединенного Королевства по Брекзиту. Во-первых, премьер-министр не упомянула возможность выхода СК из ЕС без сделки и, более того, заявила об опасности реализации данного сценария. Во-вторых, она сообщила, что в течение переходного периода “доступ на рынки друг друга должен сохраняться на текущих условиях, и Британия также должна продолжать участвовать в существующих мерах безопасности”, и что оптимальным сроком переходного периода ей представляется временной промежуток около двух лет. В-третьих, Т. Мэй отметила, что Великобритания будет соблюдать свои обязательства, вытекающие из участия в европейском интеграционном проекте, в частности, в отношении платежей в его бюджет. В-четвертых, премьер-министр подчеркнула, что СК может продолжить участвовать в определенных политиках и программах ЕС и, соответственно, платить за них взносы, если они будут взаимовыгодными для Лондона и Брюсселя.

Несмотря на то, что официального отказа от курса на “жесткий” Брекзит не произошло, выступление премьер-министра вызвало недовольство сторонников “жесткого” выхода СК из ЕС. Так, незадолго до партийной конференции консерваторов в Манчестере Б. Джонсон назвал свои четыре “красные линии” в отношении Брекзита для Т. Мэй. Наиболее важной из них была продолжительность переходного периода максимум в два года “и не секундой больше”. Эта “красная линия” была жестче позиции премьер-министра, так как Т. Мэй в речи во Флоренции заявила о продолжительности переходного периода около двух лет. Три остальных “красных линии” включали в себя отказ СК соблюдать новое законодательство ЕС и новые постановления Суда ЕС в течение переходного периода, отсутствие платы со стороны СК за доступ к единому внутреннему рынку ЕС после окончания переходного периода, отказ СК от соблюдения законодательства ЕС для получения доступа к единому внутреннему рынку ЕС. Уже на самой партийной конференции, вопреки заявлению Т. Мэй в речи во Флоренции об опасности осуществления Брекзита без сделки, Д. Дэвис допустил возможность такого варианта развития событий, если Лондон не добьется желаемого по итогам переговоров с Брюсселем.

Осознавая силу “жестких” брекзитеров в Консервативной партии, Т. Мэй стала не спеша и тщательно готовить почву для смены буксовавшего курса на “жесткий” выход СК из ЕС. После досрочных всеобщих выборов 2017 г. премьер-министр начала постепенно менять сторонников “жесткого” Брекзита на лояльных себе молодых функционеров в правительстве, и к январю 2018 г. на 71% обновила состав министров и заместителей министров. Наконец, 5 июля 2018 г. Т. Мэй официально объявила о смене британской стратегии по выходу СК из ЕС на заседании кабинета в своей загородной резиденции Чекерс. При этом позиции сторонников “жесткого” Брекзита в высших эшелонах власти оставались сильны, поскольку премьер-министру потребовалось 12 часов на убеждение министров в необходимости данного шага и юридического оформления их согласия на изменение стратегии Соединенного Королевства по Брекзиту как заявления правительства. В дальнейшем новый план консерваторов по выходу СК из ЕС был подробно раскрыт в опубликованной 12 июля 2018 г. Белой книге “Будущие отношения между Соединенным Королевством и Европейским союзом”.

Анализ политической борьбы от обнародования кабинетом Т. Мэй своей первой стратегии по Брекзиту в январе–феврале 2017 г. и до ее смены в июле 2018 г. позволяет утверждать, что на протяжении этого периода она развивалась по нарастающей. Различное понимание текущих и будущих отношений между Лондоном и Брюсселем в британском обществе и ряд других факторов стали причиной того, что изначальный план консерваторов по Брекзиту формировался достаточно долго, и сразу после своего обнародования стал объектом серьезной критики. Так, противники курса правительства на “жесткий” выход Соединенного Королевства из Европейского союза в парламенте последовательно приводили весомые экономические и юридические аргументы в пользу его несостоятельности. В свою очередь, консерваторы, опираясь на абсолютное большинство в Палате общин, отчаянно пытались отбить все нападки и доказать разумность своего изначального плана по Брекзиту. Ключевую роль в битве за “жесткий” выход Великобритании из Евросоюза сыграли досрочные всеобщие выборы 2017 г. В условиях “подвешенного” парламента, отсутствия прогресса на британо-европейских переговорах, нараставшей критики правительства со стороны оппозиционных партий, постоянного падения рейтинга доверия к премьер-министру среди британцев Т. Мэй была вынуждена смягчить стратегию Соединенного Королевства по Брекзиту.