Деволюция как фактор политической субъектности британских регионов после Брекзита: кейсы Шотландии и Уэльса

Отношения между центром и регионами в государствах, имеющих в своем составе этнорегиональные автономии (ЭРА), то есть регионы с высоким уровнем автономности в принятии решений и опирающиеся в достижении своей автономии на этнический базис 1, имеют особую динамику. Брекзит как критически ощутимое политико-институциональное потрясение для Соединенного Королевства и проекта европейской интеграции в целом существенным образом изменил контекст функционирования британских ЭРА, трансформируя их политическую субъектность в условиях продолжающейся деволюции.

Под политической субъектностью понимается способность региона участвовать в определении собственного статуса 2. Основным критерием политической субъектности является наличие институционализированных механизмов взаимодействия с центром относительно распределения полномочий и преференций в процессе реализации политического курса. Посредством этих механизмов регионалистские партии и движения стремятся отстаивать/укреплять автономность от центральной власти. Обладая высокими степенью политической представленности и уровнем электоральной поддержки, указанные политические силы имеют потенциал для продвижения повестки расширения автономии региона в рамках сложившихся в государстве институциональных механизмов.

Выход Великобритании из состава Европейского союза (ЕС) 31 января 2020 г. актуализировал вопрос относительно потенциальных возможностей расширения автономии британских регионов. В 2017 г. в Белой книге британского правительства “Законодательство о выходе Соединенного Королевства из Европейского союза”, посвященной нормативным правовым изменениям на фоне Брекзита, подчеркивалось, что одним из результатов выхода страны из Евросоюза станет существенный рост возможностей региональных администраций в сфере принятия решений по широкому спектру вопросов, “вернувшихся” из Брюсселя. К примеру, ожидалось, что Уэльс как регион с наименьшим количеством полномочий и преференций с 1 января 2021 г. получит 70 новых полномочий в 160 областях, которые ранее контролировались институтами ЕС, в том числе в сфере углеродного регулирования, экологического законодательства, включая регулирование деятельности энергетических компаний и сельского хозяйства.

Однако Брекзит не стал “окном возможностей” для пересмотра или масштабной корректировки институциональной рамки взаимоотношений центра и регионов, возникшей после начала процесса деволюции в 1998 г. Эксперты британского Института государственного управления отмечали, что Брекзит создал почву для новых разногласий по многим важным направлениям политики, ранее относившимся к законодательной компетенции Евросоюза. На практике это выразилось в том, что поддержанный в 2019–2022 гг. значительным парламентским большинством премьер-министр Великобритании Б. Джонсон не принял решение осуществлять передачу полномочий регионам в соответствии с Законом о Европейском союзе 2018 г., представляющем собой описание нормативного правового регулирования жизни британского общества после Брекзита. Среди сфер, полномочия по которым предполагалось вернуть на региональный уровень управления, были транспорт, окружающая среда и сельское хозяйство. Подобный подход премьер-министра явился отражением и предшествующей логики реализации деволюции в Великобритании, и восприятия той желаемой модели распределения полномочий между центром и регионами, которая сформировалась у Консервативной партии в постдеволюционный период.

Данное исследование ставит целью выявить влияние Брекзита на политическую субъектность британских регионов. Гипотеза авторов заключается в том, что возросший запрос на расширение политической субъектности регионов страны после решения о выходе из ЕС не приводит к росту полномочий и преференций региональных администраций и парламентов, исходя из существующей деволюционной рамки, которая ограничивает возможности регионов менять собственный статус в рамках политической системы в одностороннем порядке. Британский вариант децентрализации определяет стратегии региональных акторов в условиях отсутствия четкой конфигурации многоуровневой политики в Соединенном Королевстве, а также институциональных механизмов взаимодействия центра и регионов с целью расширения автономии последних.

Анализ влияния Брекзита на политическую субъектность регионов формирует новое направление исследований несмотря на то, что растущее в Европе ХХ в. число ЭРА стало поводом для появления работ, где предпринимались попытки осмысления основных принципов и характерных черт европейского регионализма 3 4. Так, важными с точки зрения разработки предложенной темы представляются исследования этнорегиональных автономий 1 5 6. В них акцентируются такие черты ЭРА, как определенная степень самостоятельности в рамках государства, выраженная в реализации регионалистской политической программы через орган представительной власти; этнический характер, лежащий в основе конструирования автономии. Учитывая, что европейский интеграционный проект актуализировал вопрос о сочетании запроса ЭРА на собственную субъектность, их стремления к политической и экономической самостоятельности и территориальной целостности государства, исследователи уделяют особое внимание феномену европеизации национальных и этнорегиональных партий и становлению последних в качестве инструмента защиты / повышения политической субъектности региона 7 8.

Несмотря на значительный объем и содержательность существующих исследований применительно к Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсу, несколько “в тени” остается вопрос о том, как меняется политическая субъектность этнотрегиональных автономий после подобных Брекзиту политико-институциональных потрясений.

В качестве теоретико-методологической рамки в статье использовался исторический институционализм, который концентрирует внимание на темпоральном изменении институтов и институционального дизайна. Представители этого подхода уделяют особое внимание “тропе зависимости” – ситуации, когда однажды выбранная институциональная траектория определяет дальнейшую политику. Таким образом, аналитические инструменты исторического институционализма позволяют определить стратегии центра и регионов после Брекзита в контексте предшествующего институционального развития (проведенной в конце 1990-х годов деволюционной реформы).

Исходя из поставленной цели исследования, авторы разделили текст статьи на две основные части. В первой выявлена динамика деволюции как институционального фактора политической субъектности ЭРА в Великобритании. Во второй проанализированы стратегии центра и регионов в условиях после выхода страны из состава ЕС в контексте существующего деволюционного соглашения.

Деволюция “как передача полномочий по принятию решений от центральных органов власти к субнациональным парламентам и администрациям” 9 стала реальностью британской политической жизни в 1998 г. вместе с принятием актов о Шотландии и Уэльсе. Создание органов представительной власти в регионах “кельтской периферии” было обусловлено эволюцией Британии от государства одной “британской нации” к “союзному государству” 10, для которого стало важным наличие законодательных органов в этнорегионах.

Однако деволюционные практики не ограничились созданием новых политических институтов. По верному замечанию в 1998 г. тогдашнего министра по делам Уэльса Рона Дэвида в правительстве лейбористов, “деволюция – это процесс, а не событие” 9. За прошедшую четверть века объем полномочий представительных органов поступательно расширялся, одновременно росла и асимметрия в отношениях центра и регионов и между самими регионами.

Отсутствие четко распределенных полномочий различных уровней власти и двухсторонний характер соглашений центра и регионов позволяли британским политическим элитам использовать “тонкую настройку” деволюционных моделей, учитывающих региональную специфику: законодательную деволюцию в Шотландии, исполнительную деволюцию с акцентом на развитии институтов поддержания валлийского языка в Уэльсе, внедрение принципов консоциативной демократии в работу представительного органа Северной Ирландии (Стормонта) 11.

Подходы правительства к региональным моделям деволюции объяснялись различной степенью развития шотландского и валлийского национализма и акцентом последнего на культурной автономии. Поэтому если Шотландия получила законодательную деволюцию, то в Уэльсе был реализован более “мягкий” вариант, позволяющий говорить об административном (по крайней мере на начальном этапе), а не законодательном характере деволюции.

Анализируя деволюционную динамику при лейбористском (1997–2010 гг.), коалиционном (2010–2015 гг.) и консервативном правительствах (с 2015 г.), можно заметить значительный уход от первоначальных замыслов “новых лейбористов” Тони Блэра ограничить функционал новых органов власти в регионах в процессе деволюции. Так, шотландская модель деволюции уже в 1998 г. предполагала возможность учреждения местного законодательства в области здравоохранения, образования, развития инфраструктуры и т.д., что выступило в качестве фактора роста шотландского регионализма. После победы Шотландской национальной партии на выборах в региональный парламент (Холируд) в 2007 г. наметился курс на активную передачу Вестминстером фискальных полномочий шотландскому парламенту в качестве альтернативы независимости. Основным событием в этом плане стал Акт о Шотландии 2012 г., позволивший законодательному органу Шотландии самостоятельно менять ставку подоходного налога во всех налоговых диапазонах (в размере 10 пенсов с каждого фунта стерлинга ежегодно).

Национальная ассамблея Уэльса (с 2020 г. – Парламент Уэльса), задуманная как проект “деволюции-лайт”, также значительно расширила свои компетенции со времени своего создания в 1998 г. До 2006 г. ассамблея представляла собой единый орган с законодательными и исполнительными полномочиями. Правительством Уэльса назывался исполнительный комитет ассамблеи, а первым секретарем – его председатель. Законодательный функционал ассамблеи был минимален и укладывался в рамки национального законодательства. Переданные полномочия в целом были эквивалентны тем, которые ранее имел министр по делам Уэльса.

Принятый в 2006 г. Акт об Уэльсе не только отделил исполнительную власть от законодательной, но и предусмотрел институциональные механизмы дальнейшей деволюции, чем и воспользовались депутаты Национальной ассамблеи Уэльса, проведя в 2011 г. через референдум решение вопроса о первичном характере местного законодательства. Очевидно, что ассамблея двигалась в сторону холирудской (шотландской) модели как некоего идеального типа деволюции для уэльского парламента.

Если рассматривать деволюцию британского государства в категориях исторического институционализма, она представляется “критической развилкой” в институциональном развитии Британии, ознаменовавшей новый этап в отношениях центра и регионов. Фактически, пользуясь типологией институционального развития политолога К. Телен 12, которая различает “институциональное наслаивание” (введение новых структур дополнительно к уже существующим), “институциональную конверсию” (перепрофилирование существующих структур), “институциональный дрейф” (изменение роли института) и “институциональное замещение” (вытеснение института конкурентами), деволюция представляет собой именно первый вариант – “институциональное наслаивание”, поскольку в дополнение к существующим институтам были созданы новые, перенявшие ряд их функций. Полномочия представительных органов Шотландии и Уэльса первоначально совпадали с полномочиями территориальных министерств в центральном правительстве. Исследователь британской деволюции Д. Галахер, оценивая проведенные изменения, замечал, что “деволюция включала реорганизацию власти, но цена проведенных изменений оставалась низкой” 9. Это означало, что британский политический класс не пошел на кардинальные изменения основных принципов функционирования центр-региональных отношений в ходе деволюции.

В результате компромиссного характера формата “институционального наслаивания” регионы постепенно, но последовательно стали требовать расширения полномочий своих представительных органов. Лейбористские правительства в Лондоне и в регионах “кельтской периферии” имели ресурсы сдерживать данный процесс, не форсируя тему дальнейшей передачи полномочий региональным парламентам и администрациям. Однако на фоне кризиса “нового лейборизма”, связанного с падением популярности Т. Блэра из-за активного участия Великобритании в военной кампании в Ираке и его “рыночных” реформ в образовании и здравоохранении, Шотландская национальная партия (ШНП) стала доминирующей силой в местной политике. В то же время партия взяла курс на референдум о независимости, особенно в контексте Брекзита, за который Шотландия не голосовала.

Таким образом, изначально возможности британских регионов по вопросу расширения своих полномочий и преференций в рамках системы государственного управления были ограничены компромиссным характером деволюции, по сути перераспределившей власть от министерских офисов по делам кельтских регионов в пользу новых региональных администраций и выборных законодательных ассамблей. Принцип “институционального замещения” в процессе деволюции был выбран исходя из по большей части неконфликтного характера отношений центра и регионов в ходе доминирования лейбористов в партийно-политической системе и управленческих структурах национального и регионального уровня. Лишь впоследствии эти взаимоотношения приобрели выраженный конфликтный характер (в Шотландии после формирования правительства меньшинства ШНП в 2007 г., в Уэльсе чуть позже – в 2010 г.).

Как результат, деволюция создала “тропу зависимости” от выбранной в 1998 г. институциональной траектории. Это выступает структурным ограничением развития политической субъектности регионов несмотря на то, что возрастающая роль региональных органов законодательной власти способствовала запросу на продолжение деволюции со стороны как жителей этнорегионов, так и политических акторов, манифестирующих региональную политическую субъектность.

Полномочия Шотландии и Уэльса благодаря их взаимодействию с центром за последние 25 лет расширились, однако их возможности по определению объема этих полномочий ограничивались асимметричными и фрагментарными договоренностями с центром, формальным перераспределением власти от министерских офисов территориального управления к региональным администрациям и отсутствием эффективных институциональных механизмов, позволяющих регионам бороться за расширение автономии в рамках политической системы. Брекзит стал катализатором тех процессов, которые были запрограммированы деволюционной рамкой в Соединенном Королевстве в конце XX в.

В условиях ограничений деволюционной рамки регионы вынуждены были добиваться расширения субъектности через формальные институты, которые во многом дублировали существовавшие в Британии до деволюции и носили консультативный характер. В этой ситуации логика консерваторов в британском Парламенте до и в ходе реализации Брекзита (с 2015 по 2020 гг.) в отношении передачи полномочий с наднационального (от институтов ЕС) на региональный уровень объяснялась не только стремлением сохранить территориальную целостность Соединенного Королевства. Британские консерваторы преследовали цель не допустить существенной трансформации центр-региональных отношений в условиях Брекзита и снизить накал шотландского национализма. В этой связи Консервативная партия стремилась восстановить контроль Вестминстера над региональным политическим процессом, который во многом был подорван на фоне принятия Актов о деволюции 1998 г. и созданием представительных органов в указанных регионах.

Как полагал старший преподаватель политологии Эдинбургского университета А. Конвери 13, использовавший типологию центр-периферийных отношений политолога Д. Булпита, еще на начальном этапе деволюции консерваторы ориентировались на сохранение модели “автономии центра”. Данная модель разграничивала “высокую” (high politics) и “низкую” политики (low politics) во избежание конфликта между центром и периферией. “Высокая” политика, включающая макроэкономику и внешнюю политику, осталась под полным контролем Парламента и кабинета министров Соединенного Королевства после принятия Актов о деволюции 1998 г. Тем самым новые институты власти не создавали угрозы центральной власти и занимались регулированием вопросов, относящихся к “низкой” политике: образования, здравоохранения, развития инфраструктуры и т.д. Однако динамика деволюции актуализировала вопрос сохранения “высокой” политики в руках национального правительства.

Брекзит создал возможности для Консервативной партии провести “мягкую” рецентрализацию в условиях видоизмененной деволюцией системы центр-региональных отношений, не учитывая мнение субнациональных властей в процессе согласования условий выхода Соединенного Королевства из Евросоюза и закрыв им доступ к тем полномочиям, которые “возвращались” с наднационального уровня. Так произошло в ходе принятия Закона о внутреннем рынке Великобритании. Регионы не получили законодательных полномочий по вопросам, которые ранее были в ведении ЕС. Работа совместного министерского комитета по переговорам с ЕС, состоявшего из представителей национального правительства и региональных администраций, свелась к коммуникации и консультации центра и регионов, не предполагая создания механизмов согласования интересов властей различного территориального уровня при разработке проекта выхода из ЕС.

Важно, что согласно модели “зарезервированных” полномочий, заложенной в британский деволюционный механизм, формирование и реализация внешней политики являются сферой исключительной компетенции национального правительства. Таким образом, Брекзит, относящийся преимущественно к вопросам регулирования внешних связей, неизбежно способствует централизации управления и расширению полномочий национального правительства. Одним из наиболее ярких подтверждений этого является п. 11 “Соглашения о выходе Соединенного Королевства из Европейского союза”, который касается вопросов деволюции и сфер исключительных полномочий центральной власти после Брекзита в целях “гармонизации внутреннего рынка”. В списке перечислены 153 сферы деятельности государства, из которых 63 относятся к Уэльсу, 107 – к Шотландии и 151– к Северной Ирландии. Во всех данных сферах действия региональных властей ранее регулировались общеевропейским законодательством, однако после принятия соглашения определяющим фактором являются законы Великобритании, что неизбежно расширяет влияние правительства на формирование повестки в регионах и региональные модели управления.

Таким образом, центр выбрал для себя исключающую участие регионов стратегию “мягкой” рецентрализации в процессе выхода страны из ЕС. При этом Лондон опирался на модель “автономии центра”, которой придерживался с самого начала деволюционного процесса, сохраняя при этом верность деволюционному соглашению.

Стратегия “мягкой” рецентрализации контрастирует с запросом Шотландии и Уэльса на расширение своей политической субъектности. Этот запрос нашел выражение как в постепенном наращивании полномочий региональных органов власти в ходе деволюционных преобразований, так и в устойчивой поддержке националистических сил в кельтских регионах.

Тогдашние первые министры Шотландии и Уэльса, Никола Стерджен и Каруин Джонс соответственно, назвали законопроект о выходе из Европейского Союза 2018 г., в котором были установлены условия Брекзита, “захватом власти”, исходя из того, что фактически Вестминстер получал возможность в одностороннем порядке менять законодательство, относящееся к деволюции.

Несмотря на существование коалиции в отношении укрепления и расширения шотландской автономии общенациональных и региональных партий в Шотландии (ШНП, лейбористы, либерал-демократы, “зеленые”), выступавших за будущее регионa в Евросоюзе и эффективную деволюционную политику, отсутствие реальных механизмов повышения субъектности (помимо совместного министерского комитета по переговорам с ЕС, комитета по делам Шотландии в Палате общин, шотландской фракции в Палате общин, где доминируют шотландские националисты и т.д.) привело к амбивалентной ситуации.  

Брекзит повысил запрос на субъектность Шотландии, но вместе с тем отсутствие институциональных механизмов для ее повышения ввиду изначально половинчатого и непродуманного характера деволюционных соглашений оставляло внеинституциональный путь мобилизации общественного мнения в поддержку идеи независимости и монополизацию регионального политического поля в пользу ШНП для последующего торга с центром за расширение полномочий. Внеинституциональные способы расширения политической субъектности представлены стратегией Шотландской национальной партии борьбы за проведение нового референдума о независимости параллельно торгу с центром относительно новых полномочий для администрации и парламента региона.

Брекзит снизил возможности повышения политической субъектности региона в новых обстоятельствах. Для Шотландской национальной партии условием независимости было нахождение в составе Европейского союза и поддержка бюджетных фондов ЕС. Как следствие, Брекзит вызвал кардинальный пересмотр политического курса ШНП. В то же время ШНП оказалась заложницей переданных Шотландии по Акту о Шотландии 2012 г. полномочий в сфере здравоохранения, образования и налогообложения. Правящая партия на региональных выборах в 2011, 2016 и 2021 гг. была вынужденa обещать масштабные финансовые вливания в социальную сферу для конкуренции с лейбористами.

Шотландское правительство, при наличии партийного большинства ШНП в Холируде, будет иметь возможность монополизации ряда направлений политического курса, отстраняя правительство в Лондоне от решения вопросов региональной политики. При этом бюджетное финансирование автономии и совместное с Лондоном регулирование такой чувствительной для избирателей области, как пенсионное обеспечение, создает серьезные барьеры для по-настоящему автономного политического курса регионального правительства и как следствие – высокой степени региональной политической субъектности.

Таким образом, с учетом сложившегося после Брекзита институционального контекста и опыта взаимодействия центра и региона в постдеволюционных условиях, стратегию правительства ШНП можно назвать “управляемой конфронтацией”, подразумевая, что регион вступает в политический торг с центром, используя сепаратистские лозунги и требование нового референдума о независимости, а не опирается на существующие институциональные механизмы диалога между центром и регионами в рамках Вестминстерской системы, такие как, например, Межправительственный совет. При этом правительство ШНП не стремится к скоординированной позиции регионов исходя из различия региональных интересов и региональной специфики стран Соединенного Королевства.

В свою очередь для Уэльса характерна модель “вынужденной кооперации” в отношениях с центром после Брекзита. Регион отличают проевропейская позиция политических элит и поляризация общественного мнения по вопросу членства в ЕС. В этой ситуации выбор именно такой стратегии объясняется тем, что: 1) 52.5% населения проголосовали за выход из Евросоюза в 2016 г.; 2) валлийская законодательная ассамблея имеет право принимать лишь подзаконные акты; 3) Уэльс в большей степени, чем другие регионы страны, был заинтересован в финансовых средствах бюджетных фондов ЕС вследствие аграрного характера региональной экономики. Так, в период с 2014 по 2020 г. регион получил финансирование от Евросоюза в размере 5 млрд евро, из которых 1.908 млрд из Европейского сельскохозяйственного консультационного и гарантийного фонда и 692 млн в рамках Программы развития сельского хозяйства Уэльса, финансируемой ЕС. Таким образом, финансовая зависимость от центра в условиях Брекзита и поляризация мнений внутри региона относительно выхода из ЕС объясняют выбор ориентированной на сотрудничество с центром стратегии со стороны региональной администрации Уэльса.

Правительство Уэльса, как и шотландское, охарактеризовало Закон о Европейском союзе 2018 г. как “захват власти”, потенциально разрушительный для деволюции. Однако Уэльс продолжил сотрудничать с Вестминстером и Вайтхоллом в разработке нормативной правовой базы после Брекзита, в частности, Закона о внутреннем рынке Великобритании 2020 г. Правительство Соединенного Королевства также заявило, что создаст Фонд общего процветания для замены финансирования из бюджетных фондов ЕС. Уэльс проявил заинтересованность в создании такого фонда, который стал бы альтернативой финансирования из средств Евросоюза.

По мнению экспертов из университета Кардиффа Д. Ханта, Р. Минто, Э. Пула и Г. Ифана, изучающих развитие деволюционной политики после Брекзита, с точки зрения влияния на переговоры Соединенного Королевства и Европейского союза, власти Уэльса не формулировали жестких требований не сумели занять сильной позиции, поскольку у них фактически отсутствовали рычаги воздействия на центральную власть. Регион участвовал во внутрибританских переговорах в рамках совместного министерского комитета, но действовал в русле решений Вестминстера и Вайтхола, приняв их условия перераспределения полномочий между центром и регионом после выхода Великобритании из ЕС.

Брекзит стал катализатором реконфигурации центр-региональных отношений в Соединенном Королевстве. Как внешнеполитическое явление, относящееся к сфере “высокой политики”, он стимулирует стремление правительства консерваторов сохранить “автономию центра” при принятии решений, касающихся последствий выхода из Евросоюза – как участия ЭРА в процессе согласований условий этого выхода, так и их функционирования после него. Брекзит также усилил запрос на политическую субъектность со стороны Шотландии, но не создал новых институциональных механизмов для ее повышения. У британских регионов отсутствуют механизмы помешать британскому правительству вернуть регионам полномочия, переданные в свое время на наднациональный уровень. В результате региональные институты, призванные расширить субъектность ЭРА в конце 1990-х годов, стали ее ограничителем в условиях после Брекзита.

Причиной низкой эффективности отношений центра и регионов, мешающей повышению политической субъектности ЭРА и расширению их полномочий после Брекзита, является неудачный выбор в конце XX в. формата деволюционной рамки. Асимметричные двусторонние деволюционные соглашения с центральным правительством тормозят региональную борьбу за эти цели. 

При отсутствии в стране четкой конфигурации многоуровневой политики как “системы постоянных переговоров между связанными друг с другом правительствами на различных территориальных уровнях – наднациональном, национальном, региональном и локальном уровнях” 14 создается эффект “тропы зависимости” в том, что касается дальнейшего развития центр-региональных отношений. Многоуровневая политика как указанная выше “система постоянных переговоров” центра и регионов в Соединенном Королевстве не сложилась ввиду ориентации британских элит на сохранение основ Вестминстерской модели, пусть и весьма изменившейся в сторону движения унитарного государства к квазифедеративной модели.