Опыт пенсионного обеспечения самозанятых в странах ОЭСР и возможности его применения в России

Современные пенсионные системы изначально были разработаны для рынка труда с преобладанием стандартной наeмной занятости. Поступательные процессы дестандартизации занятости и трансформации традиционных трудовых отношений создают значительные проблемы и дисбалансы в пенсионных системах, что дополнительно усугубляется тенденциями старения общества и роста демографической нагрузки на трудоспособное население.

Международная организация труда (МОТ) выделяет четыре основных типа нестандартной наемной занятости: временная занятость; трудовая деятельность на условиях неполного рабочего времени; временный агентский (заемный) труд; замаскированные трудовые отношения и зависимая самостоятельная занятость. Кроме того, к нестандартной занятости принято относить неформальную занятость и самозанятость 1. Так, в докладах ОЭСР выделяется три основные категории нестандартных работников: наемные, самозанятые и неформальные работники, при этом специально подчеркивается, что все самозанятые считаются нестандартными работниками.

Различные аспекты дестандартизации занятости и ее влияния на развитие социально-трудовой сферы широко обсуждаются российскими и зарубежными исследователями 2 3 4. В частности, отмечается, что размывание традиционной модели трудовых отношений и расширение нестандартных форм занятости в значительной степени обусловлены процессами цифровизации. Цифровые технологии делают возможным дистанционное взаимодействие работников и работодателей, изменяют организацию рабочих процессов, что нередко приводит к преобразованию отношений найма в самозанятость 5 6. Под влиянием процессов цифровизации с начала 2000-х годов активно развиваются так называемые новые формы занятости, в числе которых платформенная занятость, различные краткосрочные контракты с негарантированными часами работы и др., большинство из которых может быть отнесено к нестандартной занятости. Распространение новых форм размывает границу между наемным трудом и самозанятостью, что обостряет проблемы пенсионного обеспечения.

В ОЭСР на нестандартные формы труда приходится более трети общей занятости, включая различные формы временной, неполной занятости и самозанятости. Дестандартизация занятости позволяет повысить гибкость и адаптивность рынка труда, но при этом растет фрагментарность и неустойчивость трудовых отношений, нерегулярность заработков; нестандартно занятые значительно меньше охвачены социальными гарантиями и пенсионным обеспечением.

Особенно остро вопросы пенсионного обеспечения и, в более широком смысле, социальной защиты и социального страхования, стоят для самозанятых, поскольку, в отличие от других групп нестандартно занятых, они не включены в систему трудовых отношений и соответствующих гарантий. Так, Международная ассоциация социального обеспечения (МАСО) отмечает, что отсутствие социального обеспечения самозанятых в последнее время привлекло значительное внимание в Европейском союзе. Изменения в сфере труда, в том числе растущая распространенность платформенной работы, привели к увеличению числа самозанятых работников с низкими доходами. У самозанятых гораздо меньше шансов получить защиту на рынке труда, имеются значительные пробелы в страховании по безработице, производственному травматизму, оплачиваемому отпуску по болезни, пенсионному обеспечению. Большинство специалистов сходится во мнении, что переход наемного работника в статус самозанятого заметно снижает уровень его будущей пенсии и увеличивает бедность среди пожилых людей7 8 9.

Целью настоящего исследования является анализ применяемых в различных странах подходов к пенсионному обеспечению самозанятых, выявление их сильных и слабых сторон, связанных с ними вызовов и рисков для пенсионных систем, определение возможностей и ограничений использования зарубежного опыта в России.

В статье рассматривается опыт стран ОЭСР, большинство из которых располагает развитыми, длительно функционирующими пенсионными системами. Одновременно со странами с высоким уровнем экономического развития среди государств – членов ОЭСР представлены и страны Восточной Европы и Латинской Америки с более низкими показателями. Также ОЭСР в своих аналитических материалах рассматривает ситуацию в странах – ключевых партнерах (Бразилии, Индии, Китае, ЮАР, Индонезии). Организация ведет большую аналитическую работу, разрабатывает рекомендации для государств-участников по вопросам пенсионного обеспечения. Изучение опыта ОЭСР позволяет увидеть общую картину пенсионного обеспечения самозанятых в широкой линейке стран с учетом их специфики и многообразия, разницы в экономическом развитии и моделях социальной политики.

ОЭСР определяет самозанятость как занятость работодателей, лиц, работающих на себя, членов производственных кооперативов и неоплачиваемых семейных работников. В странах Евросоюза самозанятые составляют, как правило, небольшой, но достаточно заметный сегмент рынка труда, в среднем по государствам интеграционного объединения – 14.5% занятых. Более высокий уровень отмечается в Латинской Америке (Колумбии, Бразилии, Мексике, Чили), а также в Турции. В ЕС наибольшим распространением самозанятости выделяется Греция, а также Италия и Польша (табл. 1).

Порядок пенсионного обеспечения самозанятых в разных странах характеризуется существенным разнообразием – от одинаковых с наемными работниками условий до различных вариантов снижения обязательных пенсионных взносов и полного их отсутствия. При этом в рамках пенсионной системы одного государства пенсионные правила для самозанятых могут различаться в зависимости от их профессиональной принадлежности, уровня дохода и других условий.

Самозанятые платят взносы на обязательные пенсии на тех же условиях, что и наемные работники, только в 10 странах ОЭСР. При этом одинаковые условия означают, что ставка взносов для самозанятых равна сумме ставок наемного работника и работодателя, применяемых для занятых по найму. В большинстве стран самозанятые платят пенсионные взносы ниже, чем работники с аналогичным заработком. Прежде всего это происходит за счет сниженной ставки взносов (Австрия, Бельгия, Франция и др.). В Польше, Испании и Турции обязательны только минимальные фиксированные взносы. В ряде стран устанавливается минимальный порог дохода, начиная с которого выплата взносов становится обязательной. В Австралии, Дании, Германии, Мексике обязательные взносы для самозанятых вообще не предусмотрены (табл. 2).

Ставки пенсионных взносов могут быть дифференцированы в зависимости от категории самозанятых, в частности, иногда они сильно различаются для конкретных профессий, для самозанятых с низкими доходами, для экономически зависимых самозанятых. Например, в Австрии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Польше и Испании применяются особые пенсионные схемы для фермеров. Так, в Польше взносы для фермеров существенно снижены, а их размер увязывается не с уровнем дохода, а с размером обрабатываемой сельскохозяйственной площади. Эта схема в значительной степени субсидируется государством.

Помимо ставки в большинстве стран база взносов также не идентична для наемных работников и самозанятых, поскольку весьма сложно установить точное соответствие между заработной платой наемного работника и доходом самозанятого. Подавляющее число государств в качестве расчетной основы для самозанятых использует различные показатели дохода до или после вычета взносов на социальное обеспечение. В ряде стран ставка взносов применяется только к части дохода, например, 50% в Чехии, 67% в Словакии или 75% в Словении.

Таким образом, несмотря на все разнообразие подходов, самозанятые в меньшей мере охвачены обязательными пенсиями и платят более низкие взносы, чем наемные работники. В результате самозанятые с полным стажем и доходом, равным средней заработной плате в большинстве стран будут получать пенсию ниже работающих по найму с полным трудовым стажем и средней зарплатой, уплачивающих только обязательные взносы (рис. 1). В среднем по странам ОЭСР теоретическая пенсия самозанятых составляет 79% пенсии наемных работников, а в таких странах, как Мексика, Япония, Нидерланды, Испания, Дания – менее 50%.

В ряде стран для самозанятых применяются специальные пенсионные программы в целях сокращения разницы в пенсиях с наемными работниками. Например, в Бельгии, Франции и Японии самозанятые имеют доступ к специальным добровольным личным пенсионным планам, к которым наемные работники не могут присоединиться. В Германии базовые пенсии предназначены для самозанятых, хотя к этим планам может присоединиться и любой другой налогоплательщик.

Обзор подходов к пенсионному обеспечению в странах ОЭСР показывает, что при всем разнообразии можно, с определенной долей условности, выделить три модели участия самозанятых в государственных пенсионных системах: обязательное участие на общих условиях; обязательное участие с предоставлением разнообразных льгот; обязательное участие не предусмотрено. При этом каждому из подходов присущи свои проблемы.

Льготные условия либо необязательность участия в пенсионном страховании нередко прямо или косвенно используются для стимулирования самозанятости и сокращения неформальной занятости. Однако такая политика влечет за собой ряд рисков. Прежде всего, размывается база пенсионного страхования, нарушается баланс между поступлением взносов и текущими выплатами, что усиливает дисбалансы в пенсионных системах, связанные с долгосрочным трендом старения населения. Кроме того, сниженные взносы и неполный охват пенсионным страхованием в сочетании с более низкими доходами значительной части самозанятых не дают им возможности заработать достаточную пенсию, позволяющую избежать бедности. Ряд исследователей отмечает, что обязательное участие самозанятых в государственной пенсионной системе на общих с наемными работниками условиях позволяет повысить пенсию самозанятых только при условии относительно высоких доходов большинства из них 10. В результате создаются предпосылки бедности среди пенсионеров, увеличивается зависимость от нестраховых социальных пособий, что в свою очередь увеличивает нагрузку на государственный бюджет. Также следует отметить, что сниженные пенсионные взносы могут стимулировать работодателей к привлечению самозанятых вместо найма стандартных работников, в результате создаются предпосылки для так называемой ложной самозанятости.

Среди экспертов ОЭСР все чаще звучат высказывания о том, что льготы, приводящие к снижению будущих пенсий, не следует использовать в качестве инструмента содействия самозанятости. Напротив, предлагается максимально синхронизировать условия участия в пенсионных системах между самозанятыми и наемными работниками. Однако при этом необходимо учитывать, что часть самозанятых не в состоянии выплачивать пенсионные взносы в полном объеме, поэтому льготы для них следует компенсировать государственными субсидиями в той или иной форме, по крайней мере, для лиц с низкими доходами. Этому подходу также присущи проблемы, связанные с ростом расходов по социальным обязательствам государства при субсидировании сниженной ставки взносов и других льгот самозанятым. Что касается размеров пенсии, то и здесь сохраняются риски бедности среди выходящих на пенсию самозанятых.

Тем не менее в пенсионной политике стран ОЭСР в отношении самозанятых усиливается курс на обязательность участия в государственных пенсионных программах, общих с наемными работниками. При этом решение проблемы недостаточных страховых поступлений затрудняется в связи с неспособностью значительной части самозанятых выплачивать взносы в том же объеме, что и наемные работники. Возникает дилемма между субсидированием взносов самозанятых и выплатой им нестраховых социальных пособий по бедности после выхода на пенсию, причем оба пути предполагают рост государственных расходов на социальные нужды. Одним из направлений исследований в этой области является поиск оптимального баланса между уравниванием условий пенсионного страхования и применением различных льгот для самозанятых в зависимости от особенностей каждой страны.

1 OECD Labour Force Statistics 2022. Paris, OECD Publishing, 2023. 163 р. Available at: dc0c92f0-en.pdf (oecd-ilibrary.org) (accessed 02.04.2024).

В России вопросы пенсионного обеспечения самозанятых становятся все более актуальными по мере роста численности этой категории занятых. Российские исследователи активно обсуждают применимость в России зарубежного опыта пенсионной политики, в частности, пенсионного обеспечения самозанятых. При этом в различных исследованиях и высказываниях экспертов понятие самозанятости часто трактуется по-разному – от всех лиц, работающих не по найму, до плательщиков налога на профессиональный доход. В официальной российской статистике к самозанятым относят лиц, самостоятельно или с деловыми партнерами (которые также являются самозанятыми) осуществляющих приносящую доход деятельность и не привлекающих наемных работников на постоянной основе. Такие категории занятых, как работодатели и помогающие члены семей, в их состав не включаются. К определению самозанятых, применяемому в ОЭСР, ближе используемое Федеральной службой государственной статистики (Росстат) понятие независимых работников, к которым относятся работодатели и самозанятые, не использующие наемный труд.

Численность независимых работников на основной работе, по данным Росстата, составляла в 2023 г. 4.66 млн человек (6.3% занятых); численность самозанятых, не использующих наемный труд, – 3.6 млн (4.9%). В первом квартале 2024 г. численность независимых работников увеличилась до 5 млн человек (6.9%), из них самозанятых, не использующих наемный труд, – до 3.9 млн (5.3%). С 2019 г. в России появилась новая категория самозанятых – лица, применяющие “налог на профессиональный доход” (НПД). Их численность на конец апреля 2024 г. составляла, по данным Федеральной налоговой службы (ФНС), 10.3 млн человек (14% общей численности занятых), из них 9.8 млн (13.3%) физические лица и 0.5 млн – индивидуальные предприниматели.

Именно на эту категорию делается ставка в современной политике поддержки самозанятости. При введении режима НПД для самозанятых в первую очередь преследовалась цель вовлечения их в правовое поле, охват налогообложением, пусть и по сниженным ставкам. Эта цель в значительной степени была достигнута, в настоящее время наблюдается заметный рост регистрации самозанятых (рис. 2). Вместе с тем при анализе необходимо учитывать, что такая динамика связана не только с реальным ростом самозанятости и легализацией лиц, работавших ранее без регистрации, но и в некоторой степени с оттоком наемных работников в категорию самозанятых. Причем этот процесс может быть как добровольным, так и вынужденным, инициированным работодателем в целях экономии на взносах по социальному страхованию и уклонения от обязательств по трудовому законодательству. Аналогичная проблема “ложной самозанятости” отмечается и в странах ОЭСР3 11.

В настоящее время уплата обязательных пенсионных взносов для самозанятых не предусмотрена. Самозанятые могут добровольно участвовать в пенсионном страховании, не участвующие в нем смогут в будущем претендовать только на социальную пенсию. По данным за девять месяцев 2023 г., добровольные взносы на пенсию осуществляют лишь 258 тыс. человек, что составляет около 3% плательщиков НПД. Хотя в абсолютном выражении их число растет, в относительном оно почти не меняется. Нужно учитывать, что в число самозанятых – плательщиков НПД включается ряд лиц, для которых вопросы пенсионного обеспечения не актуальны. Это самозанятые в рамках вторичной занятости, решающие вопросы пенсионного обеспечения по месту основной работы, а также пенсионеры и лица, сдающие недвижимость в аренду. Тем не менее, даже с учетом этих исключений, охват самозанятых пенсионным страхованием остается очень низким.

Проблема недостаточного участия самозанятых в добровольных пенсионных программах характерна не только для России, это явление наблюдается практически во всех странах. Но в российских условиях проблема усугубляется недоверием граждан к пенсионной системе, ее непрозрачностью, низкими доходами значительной части самозанятых. Встает вопрос: как оптимально организовать пенсионное обеспечение самозанятых, и насколько применим для России разнообразный зарубежный опыт пенсионной политики в этой области.

Действующая в настоящее время в России модель участия самозанятых в пенсионной системе, предполагающая необязательность пенсионных взносов и полностью основанная на добровольном участии, мало распространена в странах ОЭСР; ее используют только в Австралии, Дании, Германии и Мексике. В РФ добровольное пенсионное страхование практически не работает, охватывая несколько процентов самозанятых. Участие в добровольном пенсионном страховании на действующих условиях невыгодно для них, поскольку минимальная страховая пенсия самозанятого по своей величине не будет отличаться от социальной (с учетом социальных доплат до величины регионального прожиточного минимума), разница лишь в сроках получения. При этом для получения минимальной страховой пенсии необходим стаж 15 лет и 28.2 пенсионных балла в 2024 г., 30 баллов – с 2025 г. При уплате фиксированного взноса самозанятый получает один год страхового стажа и один пенсионный балл, то есть для получения минимальной пенсии он должен в течение 30 лет платить фиксированный взнос либо в течение 15 лет – двукратный фиксированный взнос.

Средний месячный доход самозанятых в начале 2024 г. составил около 15 тыс. руб., то есть фиксированный пенсионный взнос (50.8 тыс. руб.) достигает около 28% его дохода, что никак не мотивирует к уплате взносов ради получения минимальной пенсии. При этом надо учитывать, что значительная часть плательщиков НПД работает в статусе самозанятого неполное рабочее время, чем отчасти объясняются такие низкие средние показатели доходов. Низкий уровень дохода большинства самозанятых препятствует их полноценному участию в пенсионной системе, что подтверждает ряд исследователей 7 12. Для самозанятых с максимальным доходом (2.4 млн руб.) фиксированный взнос составляет 2.1% дохода в течение 30 лет, двукратный взнос – 4.2% в течение 15 лет. Такая категория относительно высокодоходных самозанятых могла бы участвовать в пенсионном страховании, однако низкий размер будущей пенсии не служит достаточной мотивацией для этого.

Тем не менее, несмотря на непопулярность среди самозанятых действующей модели добровольного участия в пенсионной системе, переход к обязательности пенсионных взносов не будет эффективным, поскольку у самозанятых нет ни достаточных возможностей, ни мотивации платить дополнительные взносы. Введение обязательных пенсионных отчислений может вызвать интенсивный отток из регистрируемого сегмента “в тень”. Причем это касается не только используемой в ряде стран ОЭСР модели с обязательными взносами для самозанятых без каких-либо преференций, но и моделей с обязательными взносами на разнообразных льготных условиях. В российских реалиях их реализация приведет к тем же проблемам и рискам, которые проявляются в странах ОЭСР, прежде всего – к росту нагрузки на пенсионную систему и низким пенсиям самозанятых. Как отмечается в ряде исследований, при обязательности включения самозанятых с низкими доходами в государственную пенсионную систему существует риск снижения среднего размера страховой пенсии; обязательное участие самозанятых эффективно, только если их доходы не ниже средней заработной платы наемных работников 7 13 14.

Рассматриваемый в государствах ОЭСР вариант пенсионной политики в отношении самозанятых, предполагающий одинаковые с наемными работниками обязательные взносы, частично субсидируемые государством, в российских условиях также будет малоэффективным. При этом субсидирование взносов усложнит администрирование, создаст мотивацию для занижения доходов с целью получения субсидий на пенсионные взносы.

Наиболее приемлемым вариантом для самозанятых в рамках действующей пенсионной системы представляется сохранение добровольности пенсионных взносов, несмотря на присущие этому подходу проблемы. Для расширения участия в пенсионной системе целесообразно стимулировать самозанятых к участию в общих с наемными работниками накопительных программах. Одним из путей реабилитации не оправдавшей себя накопительной пенсионной системы и повышения заинтересованности работников в пенсионных накоплениях стало введение с января 2024 г. программы долгосрочных сбережений граждан с государственным софинансированием. Софинансирование со стороны государства выше для участников с низкими доходами, однако государственная поддержка предусмотрена только в первые три года, что снижает привлекательность программы для потенциальных участников.

Для самозанятых целесообразно было бы установить дополнительные стимулы участия в программе долгосрочных сбережений в виде увеличенного софинансирования со стороны государства и продления сроков софинансирования. Это повысит привлекательность программы, станет дополнительным мотивом к выходу самозанятых из нерегистрируемого сегмента, а также позволит в перспективе сэкономить расходы на социальные пенсии, поэтому увеличение расходов бюджета на дополнительное софинансирование пенсий представляется оправданным.

Рост нестандартной занятости и, в частности, разнообразных форм самозанятости представляет серьезный вызов для современных пенсионных систем, которые создавались в расчете на стандартных наемных работников. Способов включения самозанятых в системы пенсионного обеспечения, позволяющих обеспечить достаточный уровень их пенсий без усиления разбалансированности пенсионных систем и без увеличения государственных социальных расходов, пока не найдено ни для зарубежных пенсионных систем, ни для российской. Тем не менее каждая страна пытается тем или иным способом обеспечивать баланс между интересами самозанятых, наемных работников и финансовыми возможностями бюджета; между устойчивостью пенсионной системы и достаточностью размера пенсий для всех участников. Участие самозанятых в пенсионных системах в странах ОЭСР основано на самых разных подходах, включая общие с работающими по найму правила, обязательное участие на различных льготных условиях либо добровольную уплату взносов.

В российской пенсионной системе участие самозанятых добровольное, то есть ответственность за собственное пенсионное обеспечение полностью возлагается на работника. Однако возможности по выплате взносов у большинства лиц этой категории очень ограничены при отсутствии экономической заинтересованности в пенсионном страховании из-за низкого размера будущей пенсии. В странах ОЭСР такой подход не нашел широкого применения.

Вместе с тем в российских условиях представляется нецелесообразным устанавливать обязательные пенсионные отчисления для самозанятых в связи с высоким риском их оттока из регистрируемого сегмента занятости. Более подходящим вариантом может стать стимулирование самозанятых к участию в накопительных пенсионных программах, прежде всего в программе долгосрочных сбережений граждан за счет увеличения объемов и сроков государственного софинансирования по сравнению с другими участниками программы.