Подход ЕС к смягчению воздействия санкций на гуманитарную помощь: сирийский кейс

Проблема гуманитарного ущерба санкций в целом, их деструктивного воздействия на оказание гуманитарной помощи в частности на протяжении нескольких десятилетий находится в фокусе внимания представителей политического и научного сообществ. В условиях масштабного применения санкций, роста числа эпидемиологичеких угроз, природных и социальных катаклизмов, происходящих на фоне существенного дефицита финансирования гуманитарных операций, данная проблема приобретает особую остроту.

Европейский союз как активный субъект политики санкций и гуманитарной помощи важное значение придает вопросам минимизации последствий рестрикций и их негативного воздействия на оказание международного безвозмездного содействия. В этом отношении показателен пример Сирийской Арабской Республики (САР), где продолжительный конфликт, санкционное давление, проблемы в сфере безопасности, экономики, продовольственный кризис, острая нехватка воды и частые вспышки холеры привели к гуманитарной катастрофе беспрецедентных масштабов. В феврале 2023 г. в Сирии произошло разрушительное землетрясение, обострившее гуманитарный кризис в подсанкционной стране, поставив основных инициаторов рестрикций и доноров помощи перед необходимостью в условиях чрезвычайной ситуации примирить непримиримое в своей политике.

Цель статьи – выявить сущность и логику подхода ЕС к смягчению деструктивного воздействия рестриктивных мер на оказание помощи нуждающимся группам населения на примере политики Брюсселя в отношении Сирии до и после разрушительного землетрясения.

Заявленная проблематика на протяжении многих лет находится в фокусе внимания зарубежных исследователей, поскольку главным образом именно западные субъекты выступают наиболее деятельными проводниками политики санкций и гуманитарной помощи. Такие аспекты данной проблемы, как деструктивное воздействие рестрикций на фундаментальные права человека, оказание гуманитарной помощи наиболее уязвимым и незащищенным группам населения подсанкционных государств широко освещены в работах зарубежных авторов 1 2. Сегодня в центре этих дискуссий находится Сирия, испытывающая на себе мощное санкционное давление 3 4. Кроме того, в последние годы вышло в свет множество практикоориентированных работ, посвященных ситуации в Сирии в контексте более широких проблем предоставления помощи в условиях рестрикций 5 6 7.

Проблема гуманитарного ущерба санкций широко обсуждается в российском политическом дискурсе с учетом интересов и приоритетов РФ в целом, в отношении Сирии в частности. Интерес к отдельным аспектам данной проблематики можно обнаружить и у представителей отечественного научного сообщества. Так, конкретные сюжеты, связанные с введением гуманитарных исключений из санкций, ущербом от применения рестрикций, находят отражение в отдельных публикациях генерального директора Российского совета по международным делам И.Н. Тимофеева 8 9. Изучены отечественными исследователями специфика взаимного влияния международной помощи и санкционного воздействия, проблемы гуманитарных последствий рестрикций и дилеммы оказания помощи населению целевых государств 10 11. Непосредственно санкционный режим в отношении Сирии и его влияние на гуманитарную обстановку в стране также рассмотрены в статьях ряда авторов 12 13 14. Кроме того, исследованы отечественными учеными политика санкций и гуманитарной помощи Европейского союза, значение гуманитарных исключений в его законодательной практике 15 16 17.

Несмотря на определенный интерес, отдельных российских работ, посвященных комплексному анализу подхода Евросоюза к решению проблемы влияния рестрикций на оказание гуманитарной помощи, его опыта применения гуманитарных изъятий в санкционной политике нет. Данная статья восполняет этот пробел, раскрывая дилеммы применения санкций ЕС, мотивы и инструменты смягчения гуманитарного ущерба на примере Сирии.

В настоящее время ЕС – один из наиболее активных инициаторов санкций. Санкции, или рестриктивные меры, занимают важное место во внешнеполитическом инструментарии Евросоюза и применяются в рамках Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ). Европейский союз видит в них средство защиты и продвижения своих фундаментальных интересов и ценностей, предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности. Задача рестрикций – изменить поведение целевых стран, послать сигнал о неодобрении их политики. Совет ЕС вводит санкции во исполнение резолюций СБ ООН, в дополнение к ним. Также растет число автономных санкционных режимов Евросоюза.

Решения о рестриктивных мерах принимаются Советом ЕС по предложению Высокого представителя Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности. Согласно ст. 31 Договора о Европейском союзе (ДЕС), оно принимается государствами-членами единогласно. Торговые и финансовые санкции, входящие в компетенцию Евросоюза, требуют дополнительного имплементационного акта в виде регламента. Совет ЕС, на основе совместного предложения Высокого представителя и Европейской комиссии, квалифицированным большинством голосов (ст. 215 Договора о функционировании Европейского союза – ДФЕС) принимает регламент, устанавливающий конкретные меры и порядок их исполнения. В случае же введения эмбарго на поставки оружия и запрета на въезд страны-члены должны принять собственные национальные правила реализации этих мер, не входящих в компетенцию ЕС.

Одна из черт санкционной политики Евросоюза – зафиксированный в его документах адресный подход к применению санкций. В то же время санкционная практика ЕС в последние годы заметно расширилась, все больше отдаляясь от узкой адресности. Более того, на фоне обострения отношений с Россией и усиления давления на нее ЕС, традиционно выступающий против экстерриториального применения рестрикций, пошел по пути расширения сферы своего санкционного режима. Так, с целью повышения эффективности рестриктивных мер, предотвращения нарушения и обхода санкционных предписаний он с 2022 г. предпринял шаги по созданию правового механизма применения вторичных санкций и внедрил его. Другими мерами в этом направлении стали зримая активизация административного и уголовного преследования нарушителей рестрикций, процесса гармонизации законодательства государств-членов в этой области, включение обхода санкций в перечень уголовных преступлений и т.д.

Одновременно ЕС на протяжении более 30 лет остается крупнейшим в мире донором гуманитарной помощи. Ее предоставление находится в совместной компетенции ЕС и его государств-членов, ключевую роль в вопросах координации играет Еврокомиссия (ЕК). Гуманитарная помощь, финансируемая ЕС, направляется прежде всего в такие сектора, как продовольствие, жилье, водоснабжение и санитария, здравоохранение и образование, и предоставляется совместно с партнерскими структурами, в числе которых агентства ООН, международные и неправительственные организации15. B последние годы гуманитарное финансирование ЕС перманентно росло, достигнув в 2022 г. 2.62 млрд евро, что на 440 млн превысило показатели за предшествующий год.

Будучи, с одной стороны, активным субъектом санкционной политики, с другой – политики гуманитарной помощи, Евросоюз как проводник нормативной, “мягкой” силы в то же время уделяет существенное внимание проблеме негативного влияния санкций на фундаментальные права человека в целом, на оказание гуманитарной помощи населению в подсанкционных юрисдикциях в частности.

Следует отметить, что санкционные режимы их инициаторов предусматривают исключения, предоставляемые в том числе по гуманитарным соображениям, дабы свести к минимуму деструктивные последствия для населения подсанкционных государств. Так, субъекты политики санкций подчеркивают, что их ограничительные меры не нацелены на создание препятствий для осуществления коммерческой деятельности в гуманитарных целях и доставки помощи нуждающимся. Например, в документах институтов ЕС подчеркивается, что рестрикции интеграционного блока не должны создавать барьеры для реализации мероприятий по оказанию гуманитарной помощи, которая согласно ст. 214.2 ДФЕС осуществляется “в соответствии с принципами международного права и принципами беспристрастности, нейтральности и недискриминации”. В частности, ЕК обязуется обеспечивать полное отражение международного гуманитарного права в политике санкций ЕС. Равным образом Совет подтверждает свое обязательство всячески смягчать любые потенциальные “непреднамеренные негативные последствия рестриктивных мер” Брюсселя для осуществления гуманитарной деятельности, в том числе посредством “последовательного включения гуманитарных изъятий в режимы санкций ЕС”.

Таким образом, введение ограничительных мер ЕС сопровождается принятием ряда исключений, в том числе по гуманитарным соображениям. В рамках автономных режимов санкций Евросоюза предусмотрено применение двух видов исключений. Во-первых, могут быть введены общие исключения (exemptions). В этих случаях гуманитарным операторам не требуется получать предварительное разрешение для осуществления определенных видов деятельности, исключенных из сферы применения общего запрета.

Во-вторых, санкционные режимы Евросоюза допускают отступления (derogations), предоставление которых осуществляется соответствующими компетентными органами стран – членов интеграционного объединения. При этом учитывается ряд параметров, в числе которых “базовые потребности подсанкционных лиц” (оплата продуктов питания, аренды жилья, медицинских услуг и т.д.), безопасность человека и защита окружающей среды, а также гуманитарные цели, такие как доставка или содействие доставке помощи. Когда в режиме санкций Евросоюза предусмотрен механизм отступлений, компетентные органы государств-членов, ответственные за выдачу разрешений, перечислены в приложении к соответствующему акту.

Государствам-членам необходимо информировать друг друга о выдаче разрешений. Помимо этого, национальные органы должны отчитываться о своей деятельности перед Еврокомиссией. Из-за одностороннего предоставления разрешений на осуществление поездок, не встретивших одобрения некоторых стран Евросоюза, была введена так называемая процедура отсутствия возражений. В соответствии с ней государство-член должно уведомлять в письменной форме Совет ЕС о желании предоставить соответствующее отступление. Оно считается предоставленным, если один или несколько членов Совета не выдвинут возражения в течение 48 часов с момента получения уведомления о предлагаемом отступлении. Однако, когда государство-член желает выдать разрешение по срочным причинам гуманитарного характера, Совет ЕС может принять решение о предоставлении отступления, действуя квалифицированным большинством 18.

В условиях пандемии ЕС принял ряд мер, направленных на содействие доставке гуманитарной помощи подсанкционным государствам. Одной из главных инициатив ЕК стал запуск Контактного пункта по вопросам оказания гуманитарной помощи странам – объектам санкций ЕС (EU-level contact point for humanitarian aid in environments subject to EU sanctions). Задачами данного механизма стали поддержка и облегчение деятельности гуманитарных операторов, предоставление им рекомендаций относительно отступлений от санкционных предписаний Евросоюза. По сути функции Контактного пункта сводились в основном к тому, чтобы помочь гуманитарным организациям определить национальный орган, в который им нужно обратиться, дать предварительные ответы на их вопросы.

По словам Специального докладчика ООН по вопросу о негативном воздействии односторонних принудительных мер на осуществление прав человека Е. Довгань, деятельность данного механизма хотя и вызывает немало вопросов, однако его создание свидетельствует о готовности ЕС признать существование проблем и работать над ними 19. Кроме того, Евросоюз регулярно выпускает руководства (Guidance Notes), призванные дать практические указания по соблюдению его рестриктивных мер при оказании помощи нуждающемуся населению в подсанкционных юрисдикциях.

Таким образом, действуя в условиях санкций, гуманитарные операторы должны соблюдать обязательства, вытекающие из рестриктивных мер ЕС, равно как и гуманитарные принципы и нормы международного гуманитарного права. При всей, казалось бы, логической стройности такого подхода на практике реализация гуманитарных изъятий из санкций может оказаться отнюдь не простой задачей, что далее будет продемонстрировано на сирийском примере.

Начало гражданского конфликта в Сирии в 2011 г. создало для Евросоюза множество реальных и потенциальных вызовов и угроз, побудив Брюссель и страны – члены объединения адаптировать свою политику к изменившимся условиям. После начала войны сирийское правительство из партнера ЕС по различным двусторонним и многосторонним форматам сотрудничества превратилось в антагониста, а сама страна – в крупнейший очаг нестабильности, терроризма и вынужденной миграции, исчисляющейся миллионами человек, в непосредственной близости от южных границ Евросоюза. Конфликт в Сирии обернулся крупнейшей гуманитарной катастрофой. В поиске оптимального баланса между различными инструментами воздействия на ситуацию ЕС, с одной стороны, ввел жесткий санкционный режим в отношении Дамаска, с другой – Евросоюз и государства-члены стали крупнейшими донорами гуманитарной помощи для сирийских беженцев и внутренне перемещенных лиц.

Что касается рестриктивных мер, то автономный санкционный режим ЕС, действующий в отношении Сирии, был введен в 2011 г. в ответ “на жестокие репрессии против гражданского населения” страны и нацелен на правительство Б. Асада и его сторонников. Так, принятые в мае Решение Совета (ЕС) 2011/273/ОВПБ и Регламент Совета (ЕС) 442/2011 вводили эмбарго на поставки оружия, запрет на экспорт в страну оборудования, товаров и технологий, которые могут быть использованы для внутренних репрессий, предусматривали замораживание активов и ограничения на въезд в ЕС лиц, включенных в “черный список”.

В дальнейшем ЕС усиливал санкционное давление на Дамаск. Его ограничения в отношении САР весьма широки и включают эмбарго на поставки нефти, распространяются на финансовый и транспортный сектора, финансирование инфраструктурных проектов, а также замораживание активов Центрального банка Сирии, находящихся в ЕС, и т.д. В отношении широкого круга лиц и организаций, поддерживающих или получающих выгоду от сирийского режима, введены точечные санкции. 28 мая 2024 г. санкционный режим ЕС в отношении Сирии был продлен еще на год – до 1 июня 2025 г.

Сегодня в отношении Сирии действует один из самых обширных и суровых санкционных режимов. Помимо рестрикций ЕС, ограничительные меры введены и другими субъектами мировой политики, наиболее жесткие из них – санкции США. Вступление в силу в 2020 г. “Закона о защите гражданского населения Сирии” (“Закона Цезаря”) усилило давление на Дамаск за счет расширения вторичных санкций. Закон позволяет вводить ограничительные меры в отношении широкого круга лиц, предоставляющих значительную финансовую, материальную или технологическую поддержку правительству САР, прямо или косвенно сотрудничающих с ним. Данные меры препятствуют участию третьих сторон в процессе постконфликтного восстановления Сирии и содействия возрождению разрушенной в ходе продолжительного конфликта экономики страны. Таким образом, действия ключевых инициаторов санкций не только направлены на оказание политического давления на правительство Б. Асада, но и препятствуют реализации в самой стране восстановительных проектов и инициатив.

Параллельно с применением санкций в отношении Дамаска ведущие международные акторы, в числе которых ЕС, оказывают гуманитарную помощь сирийцам внутри САР и в соседних государствах. С 2011 г. Евросоюз и его государства-члены мобилизовали более 33 млрд евро на гуманитарную помощь, помощь в целях развития и стабилизации обстановки в Сирии, в том числе для 5.2 млн зарегистрированных сирийских беженцев в соседних странах – в Турции, Ливане, Иордании, Ираке и Египте. Кроме того, ЕС выступил сопредседателем серии донорских конференций по Сирии. По инициативе Евросоюза с 2017 г. в Брюсселе ежегодно проводятся конференции, призванные оказать поддержку сирийскому народу в самой стране и в соседних государствах, а также мобилизовать усилия международного сообщества для достижения всеобъемлющего и долгосрочного политического урегулирования конфликта в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН № 2254.

Таким образом, ЕС и его государства-члены в настоящее время являются ведущими донорами гуманитарной помощи Сирии, которая направлена на удовлетворение критических потребностей наиболее уязвимых социальных групп и включает медицинскую и продовольственную помощь, водоснабжение, предоставление жилья, образования, психосоциальной поддержки и т.д. Также ЕС и государства-члены оказывают ограниченную негуманитарную помощь на территориях, контролируемых оппозиционными силами. Помощь ЕС направляется через его гуманитарных партнеров, а именно: неправительственные организации (НПО), агентства ООН и Международную федерацию обществ Красного Креста и Красного Полумесяца.

Однако оказываемая помощь не приводит к улучшению положения сирийцев. По данным ООН, “сирийцы сталкиваются с постоянно углубляющимся гуманитарным кризисом”, более 90% населения страны находятся за чертой бедности. Одним из факторов, способствующих обострению гуманитарной обстановки, является санкционное давление. Санкционные режимы ключевых инициаторов рестрикций в отношении Сирии предусматривают гуманитарные исключения, которые разрешают торговлю товарами первой необходимости, включая продукты питания и медикаменты, и позволяют оказывать гуманитарную помощь нуждающимся социальным группам. В частности, не запрещены предоставление гуманитарной помощи, экспорт продуктов питания, лекарств и медицинского оборудования.

Однако введение исключений не позволяет нейтрализовать негативное влияние санкций на доставку помощи, а также на гуманитарную обстановку в стране-мишени в целом. В Сирии, как и во многих других подсанкционных государствах, ограничительные меры создают серьезные барьеры для осуществления гуманитарной деятельности.

Прежде всего, гуманитарные организации вынуждены проводить продолжительный и дорогостоящий юридический анализ санкционных режимов, правил экспортного контроля, учитывать вопросы собственности и прямого и косвенного контроля, например, “правило 50%”. Наибольшую сложность представляют подсанкцонные юрисдикции, в отношении которых санкции инициированы несколькими субъектами, действуют экстерриториальные ограничения и т.д., к их числу, несомненно, относится и Сирия.

Доноры все чаще включают в соглашения о финансировании положения, обязывающие НПО вести соответствующую отчетность, иметь внутренние правила и процедуры должной осмотрительности 5. Подобные ограничения предусмотрены в соглашениях о финансировании, заключаемых ЕС с партнерами-исполнителями. Комиссия должна обеспечить соблюдение рестрикций Евросоюза, а именно, непредоставление средств включенным в перечень лицам или организациям. Это обязательство, закрепленное в ДФЕС, нашло воплощение в стандартной “санкционной оговорке” (sanction clause), которая включается в соглашения, заключаемые ЕК для исполнения бюджета ЕС. При этом в данном пункте о санкциях подчеркивается отказ от принципа непроверки конечных получателей. Иными словами, идентификация нуждающегося лица должна осуществляться гуманитарными организациями на основе гуманитарных принципов.

В частности, эта оговорка включена в ст. 18 нового Типового соглашения (Model Grant Agreement, MGA), которое заключается с НПО. Кроме того, данное положение предусмотрено Рамочным финансовым и административным соглашением (Financial and Administrative Framework Agreement, FAFA) Еврокомиссии с ООН. Ст. 6a FAFA устанавливает меры, направленные на то, чтобы средства Евросоюза не предоставлялись организациям, лицам или группам лиц, в отношении которых действуют санкции ООН или ЕС. Однако это не запрещает и не препятствует предоставлению гуманитарной помощи нуждающимся лицам с использованием финансирования Евросоюза.

Подача заявок на получение лицензий представляет собой продолжительный и энергоемкий процесс, требующий колоссальных затрат времени и ресурсов со стороны гуманитарных организаций. Это проблема остро стоит в ЕС, поскольку процесс предоставления лицензий децентрализован. Создание компетентного органа, осуществляющего реализацию санкций, входит в обязанности государств-членов, однако национальные агентства могут значительно различаться с точки зрения численности персонала, его опыта, скорости обработки запросов на предоставление лицензий и т.д. 18. Тесно связана с этой проблема разницы интерпретации компетентными органами стран-членов порядка применения того или иного акта, определения, подпадает ли конкретный запрос под исключение, и т.п., на что регулярно указывали действующие в Сирии НПО 20 21.

Кроме того, обслуживание гуманитарных операторов в таких сложных подсанкционных юрисдикциях, как Сирия, воспринимается финансовыми учреждениями и компаниями как деятельность, сопряженная с высоким уровнем риска. Опасаясь вторичных санкций, штрафов, репутационных издержек, они склонны выбирать путь “чрезмерного соблюдения” (overcompliance) санкционных режимов. Так, “чрезмерное соблюдение” ограничительных мер со стороны банков создает для гуманитарных операторов технические препятствия, в числе которых одна из ключевых – проблема осуществления переводов средств в подсанкционные страны, крайне остро стоящая в Сирии. Например, на протяжении 2020 г. 12% переводов в Сирию в гуманитарных целях были отклонены международными банками, 12% обработанных трансферов не дошли до адресатов, а 32% осуществлены с задержками от трех до 10 месяцев 21. В ЕС осознают масштаб и остроту этой проблемы, в документах институтов интеграционного объединения подчеркивается, что его санкции не должны вести к “чрезмерному соблюдению”. Однако очевидно, что этих деклараций недостаточно для смены модальности поведения компаний и банковских учреждений.

Сами гуманитарные организации, стремясь митигировать риски, опасаясь прямой или косвенной передачи средств и ресурсов подсанкционным лицам, порой избирают путь “чрезмерного соблюдения” санкционных предписаний, что становится проявлением так называемого охлаждающего или сдерживающего эффекта (chilling effect). Например, в весьма уязвимом положении находятся гуманитарные организации, занимающиеся программами “раннего восстановления”, поскольку может встать вопрос о том, не подпадает ли их деятельность в сферу “восстановления Сирии”, что запрещено несколькими режимами санкций, включая ЕС. Одним из факторов, усиливающих “охлаждающий эффект”, является санкционная политика США. Как показывают исследования, принятие “Закона Цезаря” оказало весьма негативное воздействие на гуманитарную деятельность в Сирии 4 21. В итоге, вызванный опасениями добровольный отказ гуманитарных организаций осуществлять определенные виды деятельности или оказывать помощь населению в отдельных районах страны, напрямую воздействует на уязвимые социальные группы.

Данные проблемы, несомненно, препятствуют проведению своевременных гуманитарных акций, приводят к приостановке или отмене программ помощи, а также создают ряд других трудностей для гуманитарных организаций, в том числе ставя под угрозу безопасность их сотрудников. Согласно Aid Worker Security Report за 2023 г., Сирия входит в пятерку самых опасных для сотрудников гуманитарных организаций стран. Хотя эти проблемы не характерны исключительно для сирийского кейса, они весьма наглядно демонстрируют дилеммы, барьеры и препятствия, стоящие перед гуманитарными организациями, в странах, находящихся под обширными санкциями.

В ЕС осознают серьезность проблемы и признают важность принятия мер для минимизации негативного воздействия санкций на гуманитарную помощь Сирии. Это подтверждают предпринимаемые на протяжении последних лет усилия ЕС, направленные на содействие диалогу между всеми участниками гуманитарной сферы, выработке практических рекомендаций по управлению рисками для банковских учреждений, гуманитарных организаций и доноров, принимающих участие в процессе доставки помощи 6. Параллельно Еврокомиссия регулярно публикует руководства, ответы на наиболее часто задаваемые вопросы, в том числе направленные на предоставление практических указаний по соблюдению ограничительных мер при оказании гуманитарной помощи. В частности, импульс данным усилиям придала пандемия, на фоне которой Еврокомиссия выпустила рекомендации по оказанию помощи по борьбе с COVID-19 странам, находящимся под санкциями, первые из которых были приняты в мае 2020 г. в отношении Сирии.

На гуманитарную ситуацию в Сирии, наряду с санкциями, влияет комплекс факторов, в числе которых последствия продолжительного конфликта, обстановка в сфере безопасности, экономический кризис, неэффективное управление, эпидемиологические угрозы, стихийные вызовы и т.д. Безусловно, многоаспектный характер кризиса в Сирии не позволяет определить силу корреляционной связи между санкционным воздействием на страну и гуманитарной обстановкой.

Правительство Сирии и его союзники, включая Россию, к числу основных факторов, влияющих на гуманитарную обстановку в стране и препятствующих ее восстановлению, относят именно действующие в отношении Дамаска односторонние санкции. Многочисленные учреждения ООН и неправительственные организации в последние годы регулярно обращают внимание на негативное воздействие санкций на гуманитарную обстановку в Сирии, реализацию мероприятий по доставке помощи нуждающимся. Специальный докладчик ООН Е. Довгань постоянно обращается с призывом к международному сообществу отменить односторонние санкции в отношении Сирии. В ее докладах и заявлениях подчеркивается, что применение ограничительных мер наносит серьезный ущерб фундаментальным правам человека и восстановлению разрушенной инфраструктуры страны. В свою очередь западные политики и эксперты, представители сирийской оппозиции склонны обвинять Специального докладчика ООН в “необъективной” и “пристрастной” оценке гуманитарных последствий ограничительных мер против Сирии. В частности, в докладе Исследовательской службы Европейского парламента, со ссылкой на заявления сирийских оппозиционных организаций и деятелей, отмечается, что спецдокладчик игнорирует “бесчисленные преступления, совершенные режимом Асада и его союзниками”, не принимает во внимание, что “невозможно наказать диктатуру, подобную сирийскому режиму, ... не затронув сирийское общество”.

Таким образом, оценка воздействия санкций на гуманитарную обстановку в Сирии на сегодняшний день весьма политизирована и вызывает ожесточенные споры внутри международного сообщества. Однако очевидно, что масштабное санкционнное давление, в числе прочего создающее барьеры для содействия постконфликтному восстановлению Сирии, внесло свой вклад в развитие гуманитарного кризиса в стране, как прямо, так и опосредованно.

Гуманитарный кризис в Сирии серьезно обострился после землетрясения в феврале 2023 г., которое унесло жизни тысяч людей и привело к масштабным разрушениям. На этом фоне отдельные НПО, представители экспертного сообщества, политические деятели и государства стали призывать к снятию или временной приостановке санкций в связи со сложной гуманитарной обстановкой в стране, мотивируя это тем, что ограничительные меры чинят наиболее серьезные препятствия оказанию помощи пострадавшему населению. В то же время некоторые западные исследователи и политики стали обвинять правительство Б. Асада в попытках использовать землетрясение в качестве повода для укрепления собственных позиций, ослабления международной изоляции и легитимации режима.

В этих условиях ЕС оказался перед сложной дилеммой. С одной стороны, он не мог отклониться от своего подхода, состоящего в оказании санкционного давления на САР, отказе от взаимодействия с Дамаском и участия в постконфликтном восстановлении страны, пока не будет запущен “надежный процесс политического перехода”. С другой стороны, Евросоюзу, как ключевому донору гуманитарной помощи для сирийских беженцев и внутренне перемещенных лиц, необходимо было отреагировать на трагические события и оказать поддержку жертвам стихийного бедствия.

Так, ЕС и государства-члены стали предоставлять значительную помощь населению пострадавших районов. Также по инициативе Евросоюза в марте была проведена донорская конференция для сбора помощи жертвам стихийного бедствия, общая сумма взносов на ней составила 7 млрд евро 22 23. В июне состоялась седьмая Брюссельская конференция, призванная мобилизовать средства международного сообщества для поддержки Сирии и соседних государств, на которой общая сумма обещанных донорами средств составила 9.6 млрд евро 24. Наряду с увеличением помощи ЕС, как и другие члены международного сообщества, призывал решить проблему расширения гуманитарного доступа в Сирии, поскольку от стихийного бедствия пострадали территории, подконтрольные как правительству, так и оппозиционным группам. Между ключевыми субъектами международных отношений традиционно имеются существенные разногласия по этому вопросу, однако в интересах оказания помощи пострадавшему населению правительство Сирии разрешило гуманитарным агентствам ООН использовать пропускные пункты на границе с Турцией.

Параллельно, реагируя на трагические события в САР, отдельные западные субъекты, в числе которых ЕС, стали смягчать санкционное давление на Дамаск, не снимая при этом рестриктивные меры. В частности, “ввиду серьезности гуманитарного кризиса в Сирии, усугубленного землетрясением”, 23 февраля Совет ЕС принял дополнительную гуманитарную поправку для содействия скорейшей доставке помощи. Приняв поправку продолжительностью в шесть месяцев, Совет ЕС отменил необходимость получения гуманитарными организациями предварительного разрешения компетентных национальных органов стран – членов объединения на передачу или предоставление в гуманитарных целях товаров и услуг физическим и юридическим лицам, включенным в перечень. В решении Совета ЕС подчеркивалось, что ограничительные меры объединения “не предназначены для того, чтобы стоять на пути или препятствовать доставке гуманитарной помощи, в том числе медицинской”.

Что касается других субъектов, то еще 10 февраля Министерство финансов США выпустило генеральную лицензию 23, по которой в течение 180 дней разрешались “все операции, связанные с ликвидацией последствий землетрясения, которые в противном случае были бы запрещены положением о санкциях”. Великобритания выпустила две генеральные лицензии сроком действия в полгода, чтобы облегчить оказание гуманитарной помощи в Сирии, что стало прецедентом, поскольку до стихийного бедствия мер, направленных на смягчение автономного санкционного режима страны в отношении САР, принято не было. В свою очередь введенное Швейцарией гуманитарное исключение из санкций в отношении Сирии носило бессрочный характер.

Несмотря на то, что изъятия по гуманитарным соображениям упомянутых выше инициаторов санкций преследуют схожие цели, они, тем не менее, различаются по широте охвата субъектов, объему разрешенной деятельности и продолжительности их действия. Старший научный сотрудник Женевского института последипломного образования Э. Море в исследовании, посвященном анализу эффективности принятых ЕС, США, Великобританией и Швейцарией гуманитарных исключений из санкций в отношении Сирии, выделяет основные преимущества мер Евросоюза. Так, по ее словам, гуманитарные исключения, введенные ЕС, носят весьма обширный характер, открывая включенным в перечень компаниям более широкий доступ к товарам и услугам, предоставляемым без разрешения, охватывая все виды гуманитарной помощи, причем не только напрямую связанной с ликвидацией последствий землетрясения, и больший круг субъектов 25.

Гуманитарное сообщество приветствовало принятие исключений из санкционных режимов в ответ на землетрясение в Сирии. В частности, представители НПО, работающие с Сирией или на ее территории, отмечали, что данные меры сыграли важную роль в облегчении некоторых усилий по оказанию помощи. Прежде всего их принятие оказало положительное воздействие на денежные переводы, процесс осуществления которых, по словам сотрудников гуманитарных организаций, работающих в проправительственных районах Сирии, стал более гладким 25. При этом представители НПО справедливо подчеркивали, что принятие новых изъятий в отношении землетрясения представляет собой молчаливое признание регуляторами ограниченности общих и специальных исключений, особенно в контексте, требующем экстренного гуманитарного реагирования 25.

Более того, представители НПО положительно оценили информационно-разъяснительную работу регуляторов после землетрясения 25. Поскольку наиболее жестким является санкционный режим Соединенных Штатов, главным образом в связи с применением вторичных санкций, особое значение имели усилия Управления по контролю за иностранными активами Минфина США. Данные меры, включающие принятие руководств и публикацию ответов на наиболее часто задаваемые вопросы, были направлены на снижение “сдерживающего эффекта” санкций и содействие доставке гуманитарной помощи в пострадавшие районы Сирии. Также соответствующие меры были приняты и Европейским союзом. Кроме того, по словам представителей гуманитарных организаций, исключения стали результатом сотрудничества государственных органов с НПО и финансовыми учреждениями. Приветствуя подобные форматы взаимодействия, они подчеркнули важность и ценность регулярного диалога между сторонами, способного внести весомый вклад в повышение эффективности исключений 25.

Тем не менее представители НПО и эксперты отмечали, что эти меры не достаточны и не способны содействовать преодолению и без того острого гуманитарного кризиса в стране, находящейся под жесткими санкциями. Эти меры не позволяют нивелировать “сдерживающий эффект”, в Сирии по-прежнему отсутствует функционирующая банковская система, а в зоне землетрясения повсеместно разрушены сети “хавала”, что создает серьезные препятствия для осуществления денежных переводов. Кроме того, действующий в отношении САР жесткий режим экспортного контроля затрудняет доступ к определенным товарам, необходимым для ликвидации последствий стихийного бедствия, недостаточная широта гуманитарных исключений, как с точки зрения их длительности, так и охвата субъектов и сфер деятельности, также усложняют работу гуманитарных агентов 25.

С учетом того, что шестимесячного периода недостаточно для реализации необходимых усилий по оказанию помощи, важное значение имело продление изъятий по гуманитарным соображениям. Так, 14 июля Совет ЕС принял решение продлить гуманитарное исключение в рамках санкционного режима в отношении Сирии еще на полгода, до 24 февраля 2024 г. Данное решение было принято на фоне более широких дебатов между сторонниками и противниками санкционного давления на Сирию, как в ЕС, так и в других странах – субъектах рестрикций. Примечательно, что в США  26 июля 2023 г. члены Палаты представителей представили законопроект, запрещающий администрации Дж. Байдена продлевать генеральную лицензию 23, которая, по их словам, подорвет санкционный режим в отношении Сирии, “послужит сигналом о том, что Соединенные Штаты согласны на нормализацию отношений с Асадом”. Продление генлицензии, по мнению конгрессменов, означает фактический отказ администрации привлечь Б. Асада к ответственности за его “военные преступления и посылает миру опасный сигнал о том, что Соединенные Штаты потворствуют этому гуманитарному кризису”. Так или иначе, выпущенная Минфином лицензия носила временный характер, срок ее действия истек 8 августа 2023 г. Что же касается Европейского союза, то в мае 2024 г., продлив на год ограничительные меры ввиду того, что “сирийский режим продолжает проводить политику репрессий и нарушений прав человека”, Совет ЕС также принял решение о пролонгации гуманитарных исключений, введенных на фоне землетрясения.

Несмотря на помощь, оказываемую донорами, и некоторое смягчение санкционного давления на Сирию в связи с принятием широких исключений по гуманитарным соображениям, ситуация как в зоне бедствия, так и на территории всей страны, остается удручающей. Гуманитарный план ООН для Сирии на 2023 г. был профинансирован менее, чем на 40%. Согласно Глобальному гуманитарному обзору на 2024 г., Сирия возглавляет список стран, наиболее остро нуждающихся в гуманитарной помощи. На фоне колоссального дефицита финансирования гуманитарного сектора потребности растут, в том числе в связи с острейшим гуманитарным кризисом в секторе Газа.

Санкции являются политическим средством и применяются их инициаторами в целях обеспечения собственных внешнеполитических приоритетов. Введение ограничительных мер, равно как их смягчение, в том числе посредством применения гуманитарных исключений, может использоваться субъектами рестрикций для достижения широкого спектра политических целей 11. Так, введение изъятий по гуманитарным соображениям может выступать средством коммуникации государства-субъекта с подсанкционной страной, другими участниками международного сообщества и внутренней аудиторией, инструментом формирования некого имиджа на мировой арене и т.д.

События вокруг Сирии до и весьма явно после землетрясения 2023 г. демонстрируют не только политическое значение для Евросоюза усилий по минимизации воздействия рестрикций на гуманитарную обстановку в стране, находящейся в непосредственной близости от южных границ Европы. Подход ЕС и предпринимаемые в рамках него меры также показывают символическое значение для Евросоюза гуманитарных исключений из санкций, равно как и усилий по смягчению воздействия рестрикций на гуманитарную помощь в более широком контексте. Очевидно, что принятые меры не могут привести к преодолению острого гуманитарного кризиса в стране, однако действия ЕС позволили ему позиционировать себя как значимого гуманитарного актора, оказывающего помощь жертвам стихийного бедствия, были сигналом о поддержке населения, несмотря на непризнание режима. Кроме того, введение гуманитарных изъятий позволило Евросоюзу снизить давление со стороны лиц, организаций и государств, призывающих снять санкции, препятствующие удовлетворению насущных потребностей сирийского народа, не меняя при этом внешнеполитической линии в отношении Дамаска. Иными словами, данные меры имели важное значение для ЕС, однако они не стали индикатором перемен в подходе Евросоюза к взаимодействию с правительством Б. Асада. Хотя между странами – членами объединения имеются разногласия на сирийском направлении, в целом ключевые параметры сирийской политики ЕС остаются пока неизменными.

Следует отдельно отметить, что на фоне стихийного бедствия правительство САР предприняло деятельные шаги по уменьшению своей политической изоляции, а также активизировало кампанию, призывающую к снятию односторонних рестрикций Запада, препятствующих реагированию на чрезвычайную ситуацию. Для многих региональных государств, в последние годы склоняющихся к нормализации отношений с Дамаском, землетрясение стало гуманитарным поводом активизировать процесс нормализации отношений с САР и принять решение о возвращении Сирии в Лигу арабских государств (ЛАГ), членство страны в которой было приостановлено в 2011 г. Иными словами, природные, социальные и иные катаклизмы обладают потенциалом создания гуманитарного повода для реализации определенных политических решений. Тем не менее успех нормализации отношений оказался ограниченным, санкции по-прежнему представляют одно из ключевых препятствий для реализации в САР восстановительных проектов и инициатив. Спустя более чем год с момента землетрясения гуманитарная ситуация в Сирии остается критической, усилилось протестное движение, ключевым драйвером которого являются острые социально-экономические проблемы, негативное влияние на обстановку в стране также оказывает региональная напряженность.