Двусторонние соглашения о свободной торговле в Латинской Америке в контексте борьбы Китая за глобальное лидерство

Двусторонние (и многосторонние) соглашения о свободной торговле стали привычным явлением международных экономических отношений, торгового и инвестиционного сотрудничества с участием двух или нескольких стран, причем необязательно соседей в территориальном плане. После 15-летнего пребывания в статусе кандидата Китай вступил во Всемирную торговую организацию (ВТО) в 2001 г. и с этого времени активно активно ведет переговоры и заключает двусторонние и региональные соглашения о свободной торговле в различных регионах мира.

Этот инструмент торговой политики имеет особое значение для Китая как ведущего и исключительно важного участника мировой торговли и локомотива глобальной экономики, экономическая модель которого основана на принципах меркантилизма, а экспорт является мотором национальной экономики в условиях высокой нормы накопления и низкого отношения потребительских расходов к ВВП 1, что является характерным для стран “догоняющего развития”, а также снижения рождаемости и старения населения. В настоящее время дополнительными фактороми такого экономического поведения Китая становятся риски нового витка торговых войн, перепроизводства и дефляции, несмотря на попытки Народного банка Китая стимулировать внутренний спрос.

Вместе с тем зоны свободной торговли (ЗСТ) нельзя рассматривать исключительно как средство внешнеэкономической кооперации и снижения тарифных и нетарифных барьеров. ЗСТ, наряду с официальной помощью, прямыми ивестициями, сотрудничеством в финансовой сфере и ресурсной дипломатией, традиционно относили к китайской экономической дипломатии 2 (с запуском инициативы “Пояс и путь” в 2013 г. к этому еще добавилось и строительство транспортных хабов 3), а принятие решений по вопросу соглашений о свободной торговле и экономической дипломатии в целом находится где-то посередине между внешней политикой и внешнеэкономической политикой 2. ЗСТ фактически являются инструментом формирования не только экономических, но и политических пространств.

Речь идет также о целеполагании субъекта мировой политики претендовать на региональное и / или глобальное лидерство, добиваться сохранения прежнего миропорядка или продвигать проект нового, формировать его контуры, решать проблемы управляемости в современной мировой системе в различных сферах и на различном уровне, что в свою очередь ставит вопрос о возможных противоречиях между внешнеторговой политикой и политической эффективностью внешнеторговой политики.

Китай как первый в мире экспортер и второй (после США) крупнейший импортер товарной продукции, однако до сих пор не признанный ВТО страной с рыночной экономикой, заинтересован учреждать зоны свободной торговли в русле либерализации собственного торгового режима, открытия секторов экономики для иностранных инвесторов, трудовой эмиграции 4. Страна весьма эффективно использует ЗСТ как ресурс в своей борьбы за глобальное лидерство, фактически следуя за Соединенными Штатами и Европейским союзом, однако предлагая отличную от западных модель внешнеторговой деятельности 5. Китай давно перестал быть рядовым участником мировой системы. По всей видимости, его уже можно рассматривать не только как бенефициара мировой экономической системы, “хранителя” основ рыночной экономики и одного их двигателей ее развития, а как глобального игрока, предлагающего миру иную, отличную от американской, модель “спонсорства” 6 7. Ведущий китайский теоретик-международник Янь Сюэтун полагает, что современный миропорядок можно охарактеризовать как биполярный с США и КНР в в качестве полюсов. В условиях глобализации и установления Китаем множества сложных взаимосвязей с остальным миром, такая биполяризация нового типа побуждает меньшие страны выбирать сторону Соединенных Штатов или Китая, основываясь на конкретных проблемах, не тех, которые служили мотивом выбора между СССР и США в период холодной войны, и примыкая к Китаю прежде всего в экономических вопросах, а не в вопросах безопасности 8.

Страны Латинской Америки и Карибского бассейна (ЛАКБ) относительно недавно оказалась в фокусе пристального внимания КНР, по сравнению, например, с Тихоокеанской Азией, куда сместился центр мира и  где Китай достаточно давно и успешно развивает трансрегиональные связи с АСЕАН в формате АСЕАН плюс один, а также предлагает собственную модель экономической интеграции – проект Всеобъемлющего регионального экономического партнерства (ВРЭП). Результативной оказалась и реализация его стратегии на Африканском континенте, где КНР использует в том числе советский опыт сотрудничества со странами социалистической ориентации и исправляет ошибки, наносящие ущерб его международному имиджу в сфере так называемой долговой дипломатии, в вопросах необходимости привлечения местных трудовых ресурсов для своих инфраструктурных и производственных проектов и т.д., а также в Европе, на Ближнем Востоке и в Большой Евразии после распада СССР.

Китайско-латиноамериканские отношения начинают динамично развиваться только в 2000-е годы. К этому времени Китайской Народной Республике удалось постепенно, начиная с 1970-х годов установить дипломатические отношения со многими странами ЛАКБ, которые до этого имели официальные дипломатические связи с Китайской Республикой (Тайванем), и тем самым продвинуться по пути решения важной для себя внешнеполитической задачи – фактической международной изоляции Тайваня. Устанавливая дипломатические отношения с КНР, латиноамериканские страны, особенно малые и бедные, руководствовались мотивами экономического свойства: признание “одного Китая” фактически было обязательным условием торгового и инвестиционного сотрудничества с восходящим гигантом, получения займов, а позже – участия в китайской глобальной инклюзивной инициативе “Пояс и путь”. В настоящее время признают государственный суверенитет Китайской Республики (Тайваня) Белиз, Гватемала, Гаити, Маршалловы Острова, Палау, Парагвай, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, что, впрочем, не означает отсутствие торговых связей. К примеру, по итогам 2023 г. Китай оказался третьим по значимости торговым партнером Парагвая по импорту (19.4%), хотя последний ничего не экспортирует в КНР.

При этом налаживание устойчивых экономических связей КНР подкрепляла активизацией политического диалога и научно-технического сотрудничества, что нашло свое отражение в Белых книгах Китая в отношении стран Латинской Америки и Карибского бассейна 2008 и 2016 гг. В 2008 г. Китай заявил о себе как о крупнейшей развивающейся стране мира, которая “привержена пути мирного развития и стратегии открытости, которая принесет пользу всем, … и готова к дружественному сотрудничеству со всеми странами на основе пяти принципов мирного сосуществования и построению гармоничного мира, прочного мира и общего процветания”. В тексте 2016 г. было подчеркнуто, что “развитие Китая невозможно без развития других развивающихся стран, включая страны Латинской Америки и Карибского бассейна”, а число направлений двустороннего и многостороннего сотрудничества увеличилось с четырех до шести: политический диалог, экономическая кооперация, сотрудничество по социальным вопросам, культурный диалог и контакты между народами, сотрудничество по ключевым вопросам международной повестки и поиску решений глобальных проблем, а также взаимодействие по вопросам мира, безопасности и правосудия.

Рациональность, прагматизм, упорство и выдержанность с расчетом на перспективу, акцент на сотрудничество по линии Юг–Юг, сочетание двустороннего и многостороннего подходов, многообразие партнерских форматов (партнерство, стратегическое партнерство, всеобъемлющее стратегическое партнерство как последовательные шаги в “дорожной карте” динамики отношений с ключевыми странами региона) китайские эксперты называют отличительными чертами стратегии страны в ЛАКБ 910. В 2012 г. уровня всеобъемлющего стратегического партнерства достигли отношения Китая с Бразилией, в последующие четыре года аналогичный формат взаимодействия был установлен с Мексикой, Аргентиной, Венесуэлой, Тринидадом и Тобаго, Эквадором и Чили, позже – с Ямайкой и Уругваем. Стратегические партнерские отношения Китай к настоящему времени имеет с Коста-Рикой, Суринамом и Колумбией.

Со стороны латиноамериканских стран приоритет в установлении такого рода партнерств объяснялся в первую очередь экономическими причинами, учитывая политику меркантилизма Китая и особенности экономических моделей государств ЛАКБ, ориентированных прежде всего не на внутрирегиональную торговлю, а на внешнеэкономические отношения с третьими странами, прежде всего с Соединенными Штатами с их емким внутренним рынком. Однако нельзя сбрасывать со счетов политические и даже идеологические мотивы, которые обретали больший вес в условиях эрозии условно однополярного мира и превращения Китая в экономического конкурента и геополитического соперника США, на фоне так называемого левого поворота в регионе 11 и интереса ряда политических режимов в Латинской Америке, проявляемого к опыту китайской социалистической рыночной экономики. Свое значение имели приоритетное внимание Соединенных Штатов Индо-Тихоокеанскому региону и известная маргинализация ЛАКБ с точки зрения ее роли в мировой экономике и влияния на формирование глобальной повестки.

В то же время нельзя отрицать, что имеет место долговая зависимость государств ЛАКБ от Китая, внешнеторговый дефицит в пользу КНР, местные производители  не выдерживают конкуренции более дешевых китайских товаров, а инфраструктурные проекты Китая разрушают уникальные экосистемы Латинской Америки и угрожают нарушить привычную жизнь индейских сообществ, на что, в частности, указывает опубликованный Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам ООН доклад 2023 г.

Политические факторы – место и роль конкретного государства в региональных и международных организациях, в интеграционных процессах в регионе, в трансрегиональных связях, его отношения с США – также принимались в расчет и китайским руководством. Отсюда становятся понятными особое внимание к Бразилии, региональной державе с глобальными амбициями и локомотиву интеграционных процессов в Латинской Америке, особые отношения социалистических Китая и Кубы, пусть и не имеющие до сих пор высокого статуса, а также сложности диалога КНР с Колумбией, традиционно развивающей наиболее тесные связи с США и причисленной ими к своим основным союзникам вне НАТО в регионе наряду с Аргентиной и Бразилией. Отношениям с Колумбией был придан статус стратегического партнерства лишь в 2023 г., и это большое политическое достижение Китая.

Двусторонний формат сотрудничества Китай изначально подкреплял многосторонним, на уровне региональных организаций и субрегиональных интеграционных объединений. Это является традиционным для всех внерегиональных игроков, в том числе соседей Китая по АТР – Японии и Южной Кореи, которые в 1970-е годы начали активно действовать в ЛАКБ. Уже в 1990-е годы Китай получил статус наблюдателя в Межамериканском банке развития и в Латиноамериканской ассоциации интеграции, начал участвовать в работе влиятельного регионального политического консультативного форума Группа Рио. В 2000-е годы он стал наблюдателем в Латиноамериканском парламенте и Организации американских государств, подписал соглашение о создании механизма политических консультаций и сотрудничества с Андским сообществом, установил партнерские отношения с Меркосур и Унасур, принял участие в работе Экономической комиссии для Латинской Америки и Карибского бассейна (ЭКЛАК), региональной комиссии Экономического и социального совета ООН, а в 2014 г. учредил форум Китай–СЕЛАК в качестве платформы для взаимодействия со странами ЛАКБ и вовлечения их в свою глобальную инициативу “Пояс и путь”.

Организуя политический диалог с СЕЛАК (Сообществом стран Латинской Америки и Карибского бассейна), куда входят все независимые республики Северной, Южной и Центральной Америки, исключая США и Канаду и включая Кубу, КНР использовала собственный доказавший свою эффективность опыт аналогичных форматов регионального взаимодействия в Европе (формат “17+1”, в настоящее время “14+1” в связи из выходом из него стран Балтии – Литвы, Латвии и Эстонии), в Африке (Форум сотрудничества Китай–Африка с участием всех стран континента за исключением Эсватини, которая не имеет дипломатических отношений с КНР и официально признает Тайвань) и в Тихоокеанской Азии (интеграционный механизм АСЕАН+1) 12.

На Третьей министерской встрече форума Китай–СЕЛАК в декабре 2021 г. был утвержден Совместный план действий на период 2022–2024 гг. в ключевых сферах сотрудничества: по политическим вопросам и проблемам безопасности; прагматичная экономическая кооперация в сфере высококачественной инфраструктуры; в социальной и культурной областях и в сфере контактов между народами; устойчивое развитие; международные отношения, субрегиональная и межрегиональная кооперация. К настоящему времени 24 из 33 членов СЕЛАК стали участниками китайской инициативы “Пояс и путь”.

Такие крупные латиноамериканские страны, как Бразилия, Аргентина и Колумбия, в той или иной степени неформально участвуют в нем и получают значительные прямые иностранные инвестиции (ПИИ) из Китая 13 14. Ситуация с Мексикой, которая также не присоединилась к глобальному проекту Китая, начинает меняться. Так, в 2023 г. увеличился, а в 2024 г. стремительно рос внешнеторговый оборот двух стран, прежде всего за счет поставки контейнерных грузов из Китая, что эксперты считают свидетельством обхода КНР американских запретительных пошлин, обсуждается проект строительства завода по производству электромобилей китайской фирмы BYD в Мексике, что позволило бы обойти высокие заградительные пошлины для импорта китайских электромобилей на рынке США.

Одновременно Китай использует и другие международные площадки для расширения взаимодействия, установления личных контактов и укрепления доверия с латиноамериканскими странами, например, АТЭС (Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество) – участниками форума являются Мексика, Перу и Чили, Форум сотрудничества Восточной Азии и Латинской Америки, куда входят 20 государств ЛАКБ. Также можно наблюдать попытки наладить коммуникацию на регулярной основе с другими влиятельными в регионе международными организациями, как, к примеру, Содружество португалоязычных стран, которое Китай мог задействовать и как дополнительный канал вовлечения Бразилии в реализацию своей инициативы “Пояс и путь” (бывшая колониальная империя Португалия, учредитель Содружества, присоединилась к этому глобальному проекту КНР в 2018 г.).

Итогом такой стратегии стало превращение Китая во второго по значимости внешнеторгового партнера ЛАКБ (после Соединенных Штатов) и третьего по объему прямых иностранных инвестиций (после США и Японии). За первые два десятилетия XXI в. объем внешней торговли стран ЛАКБ с Китаем увеличился в 26 раз, с 12 до 315 млрд долл. США. Если в 1990 г. и 2000 г. доля инвестиций из Китая  в общем объеме ПИИ ЛАКБ составляла всего 0.34 и 0.08% соответственно, то в 2010 г. – уже 4.95%, в 2017 г. – 9.9%, а в 2018–2022 гг. – 11.92%. В 2018–2022 гг. Китай догонял  США с их 12.41% и Японию с 12.28%. Тем не менее доля ЛАКБ в общем объеме внешней торговли и китайских инвестиций невелика, приоритетными для Китая являются Восточная Азия и Тихоокеанский регион.

В отличие от западных стран, Китай является уникальным, учитывая его экономическую модель социалистической рыночной экономики, и сравнительно новым политическим игроком, предъявившим спрос на снижение внешнеторговых барьеров, особенно в регионе ЛАКБ. Ключевым событием в этом плане стали успешные институциональные реформы в Китае 15, либерализация его собственной торговли и инвестиционной деятельности, вступление страны в ВТО, а также усиление групп интересов представителей экспортоориентированных отраслей и сторонников либерализации торговли под сводами ЗСТ в процессе принятия решений относительно соглашений о свободной торговли с зарубежными странами 2.

Реализация инициативы “Пояс и пути” в ее логистическом измерении предопределила фокус внимания Китая к странам, где уже функционируют или могут быть построены имеющие стратегическое значение для мировой торговли глубоководные контейнерные морские порты с высокой пропускной способностью. В этой связи понятен особый интерес к Панаме, на территории которой расположен исключительно важный для Западного полушария и мировой торговли судоходный канал, соединяющий Тихий океан с Карибским морем и Атлантическим океаном, к Никарагуа, где возможно строительство траснокеанского канала, альтернативного Панамскому, другим государствам Латинской Америки.

Важное значение для Китая приобрел Эквадор и не только в связи с его запасами полезных ископаемых, в первую очередь нефти, развитым аграрным сектором, рыболовецкой и пищевой отраслями. Национальной валютой страны является доллар США, а значит, существуют наименьшие риски потери для доходов и инвестиций иностранных компаний из-за колебания валютных курсов, падения платежеспособности национальной валюты и пр., к тому же для КНР открывается новый канал выхода на американский рынок и обхода ограничительных мер для своих товаров.

К настоящему времени Китай имеет двусторонние соглашения о свободной торговле с Чили (подписано в 2005 г., вступило в действие в 2006 г.), Перу (подписано в 2009 г., вступило в силу в 2010 г.), Коста-Рикой (подписано в 2010 г., вступило в действие в 2011 г.), Никарагуа (подписано в 2023 г., вступило в действие в 2024 г.), Эквадором (подписано в 2023 г., вступило в силу в 2024 г.). В февраля 2024 г. начались переговоры о подготовке аналогичного соглашения с Гондурасом, в ноябре 2024 г. Китай и Перу подписали протокол о намерении обновить действующее соглашение, а с Колумбией Китай готовит совместное технико-экономическое обоснование двустороннего соглашения о ЗСТ в качестве основы для будущих переговоров.

Вопрос о том, насколько эффективен Китай в своей стратегии ЗСТ в ЛАКБ, зачастую сводится к количеству и быстроте заключения двусторонних соглашений и поэтому в известной степени мифологизируется.

У Соединенных Штатов в регионе в настоящее время 11 подобных двусторонних соглашений – с Гондурасом, Доминиканской Республикой, Колумбией, Коста-Рикой, Мексикой, Никарагуа, Панамой, Перу, Сальвадором и Чили. Мексика также входит в Североамериканскую зону свободной торговли вместе с США и Канадой (NAFTA / USMCA) 16. В свое время США не удалось реализовать идею зоны свободной торговли для обеих Америк (в 1990-е годы с ней выступил президент Дж. Буш-ст.) в пользу двусторонних и субрегиональных соглашений. Усилиями Д. Трампа не состоялся и проект мегарегионального соглашения о Транстихоокеанском торговом и инвестиционном партнерстве, участниками которого были Мексика, Перу и Чили – наиболее открытые экономики ЛАКБ, которое, очевидно, могло изменить содержание и вектор процессов глобализации и регионализации и содействовать формированию качественно иной системы мировой торговли.

У Европейского союза двусторонних ЗСТ восемь –  с Аргентиной, Бразилией, Колумбией, Мексикой, Парагваем, Перу, Уругваем, Чили, первое было заключено в 1990 г. с Аргентиной. При этом в русле стратегии межрегионализма ЕС были подписаны соглашения с такими субрегиональными интеграционными объединениями в ЛАКБ, как Андское сообщество, Карибское сообщество, Меркосур, а также с шестью центральноамериканскими странами – Гватемалой, Гондурасом, Коста-Рикой, Никарагуа, Панамой и Сальвадором. Учрежденный в 1999 г. межрегиональный диалог ЕС с ЛАКБ организован с 2013 г. в формате саммитов ЕС–СЕЛАК.

Многие эксперты считают, что на переговорах с потенциальными партнерами по ЗСТ Китай отдает приоритет сотрудничеству, а не руководствуется узко понимаемым экономическим эгоизмом, предлагая соглашения с более низкими стандартами и не требуя от партнеров проведения реформ или идеологической лояльности: в результате привлечение к сотрудничеству в рамках ЗСТ малых, географически рассредоточенных партнеров позволили Китаю получить доступ к региональным торговым сетям и опыт ведения переговоров при минимальных рисках 17 18. Однако не стоит отрицать усиления естественной экономической зависимости от Китая вследствие расширения масштабов и географии его внешней торговли.

Профессор Рольф Й. Лангхаммер, специалист по изучению проблем мировой торговли в Кильском институте мировой экономики (г. Киль, Германия) и долгое время занимавший пост заместителя директора этого аналитического центра, говоря о необходимости скорейшего подписания Соглашения между ЕС и Меркосур о свободной торговле, следующим образом охарактеризовал успехи стратегии Китая по ЗСТ в Латинской Америке: “Если вы ведете переговоры с Европой, то получаете лекцию. Если вы ведете переговоры с Китаем, то получаете порт. Насколько правдивы эти слова, в настоящее время можно увидеть в Перу. Там можно наблюдать, как Европа свои позиции, а Китай набирает силу практически в реальном времени…Для того, чтобы выжить в геоэкономическом противостоянии с Дональдом Трампом во главе с США, а также Китаем, ЕС должен сделать все возможное, чтобы достичь успешного соглашения с Меркосур” 19.

Речь шла о построенном Китаем в рамках инициативы “Пояс и путь” глубоководном мегапорте Чанкай на Тихоокеанской побережье Перу, который имеет потенциал стать ключевым логистическим узлом между Латинской Америкой и Азией и непосредственно Китаем. На церемонии открытия порта Хуан Карлос Капунай, бывший посол Перу в Китае, заявил, что “в реализации данного проекта было предложено участвовать многим западным странам, включая США”, отметив, что Латинская Америка не может бесконечно ждать, пока Запад примет решение о своем экономическом участии в делах региона: “Если их беспокоит так называемое китайское влияние, ответ прост: инвестируйте в Латинскую Америку. Однако они не инвестируют… Нам нужно развиваться, и Китай открыт для сотрудничества с нами”.

Изучая ЗСТ с Китаем с точки зрения экономического развития стран Латинской Америки и Карибского бассейна, эксперты отмечают в целом их позитивный эффект, однако указывают на нестабильный и неравнопоравный характер торговых отношений стран ЛАКБ с Китаем, а главным вызовом для местных экономик называют укоренение торговой модели на принципах “центр–периферия”: ЗСТ стимулируют расширение торговых потоков, но недостаточны для структурной трансформации социально-экономической матрицы экономик ЛАКБ 20 21 3.

Вопрос о месте Латинской Америки в контексте борьбы Китая за глобальное лидерство и эрозии или даже утраты США своего безусловного доминирования в регионе, который традиционно считался “задним двором” Соединенных Штатов со времен Доктрины Монро, приобрел особую актуальность после американских президентских выборов 2024 г.

Накануне своей инаугурации Д. Трамп выступил с громкими заявлениями о намерениях продолжить политику торгового протекционизма – ввести высокие пошлины в отношении в том числе Мексики, входящей в первую десятку импортеров Китая и участницы Североамериканской зоны свободной торговли НАФТА, которую сам во время своего первого президентского срока переформатировал в USMCA, добившись односторонних уступок от Мексики и Канады, а также вернуть Панамский канал под контроль США из-за “смехотворно” высоких тарифов, а также “замечательных солдат” Китая, которые “с любовью, но незаконно” эксплуатируют трансокеанский канал, в “ремонт” которого США вложили миллиарды долларов. Озвученные избранным президентом намерения подтвердили прогнозы экспертов о том, что, что Латинская Америка займет несомненно более высокую позицию в иерархии внешнеполитических приоритетов США 22 23.

Подобные амбиции будущей администрации лишь на первый взгляд не идут вразрез с установками прежнего американского руководства, которое также пыталось придать первостепенный характер латиноамериканскому вектору внешней политики США в контексте сдерживания Китая (в Концепции национальной безопасности США 2022 г. отношения со странами Западного полушария были поставлены на третье место, в тексте аналогичного документа 2017 г. им отводилась пятая по значимости позиция), и могут быть поняты исключительно в логике двухпартийного характера подхода США к Латинской Америке на фоне формирования контуров новой биполярности (США–Китай) в рамках общего стратегического тренда на полицентризм 24.

На самом деле речь идет не просто о желании противостоять влиянию Китаю в различных частях мира, в том числе в Латинской Америке, в непосредственной близости от южных границ, но и о пересмотре национальной внешнеполитической повестки. Вряд ли это будет точным продолжением латиноамериканской политики Д. Трампа в период его первого президентского срока в духе “Доктрины Монро 2.0”, которая сопровождалась агрессивной риторикой и политическим давлением с целью ограничить китайское торговое, политическое и технологическое влияние в регионе 12. Очевидна наметившаяся смена парадигмы американского глобализма в результате переосмысления противостояния КНР в самых различных аспектах и измерениях, что может повлечь за собой новые формы и процессы экономической и политической глобализации. Однако ключевым остается вопрос о том, хватит ли администрации Д. Трампа политической воли, финансовых средств и, наконец, креативности, чтобы эффективно сдерживать Китай в американском “мягком подбрюшье”.