Политические риски в условиях глобальных вызовов традиционным системам госуправления

Среди системных изменений в параметрах государственного управления наибольшее значение в рамках анализа политического риска имеет беспрецедентное развитие внетерриториальных сетевых форм взаимодействия. Сетевой механизм подменяет собой иерархические схемы и создает особое пространство для распространения политических рисков. Классическая теория основывалась на возможности выявления групп или институтов, через которые происходила генерация самой угрозы 3. В современных условиях они возникают как побочный эффект действий бесконечного числа акторов, которые не обязательно связаны между собой напрямую, но тем не менее вовлечены в общий клубок взаимосвязей, не ограниченный пространством отдельных государств.

Более того, “сетевая революция” обусловливает многократное усиление эффекта домино практически для любого политического решения. Такая ситуация провоцирует расширение зоны случайности для политических рисков, возникающих в виде косвенного эффекта взаимодействия различного рода субъектов, что затрудняет, а подчас исключает релевантную оценку их последствий. Косвенным образом эволюция субъектного поля политических рисков рассматривается в многочисленных работах по вопросам функционирования политических сетей 15 16 17, глобального управления 18, перераспределения управленческих полномочий 19. По сути, сетевые коммуникации бизнеса, гражданского общества и структур государственного управления становятся своего рода “червячными” переходами властных отношений, чьи многократные мутации формируют и тиражируют новые формы венчурных взаимосвязей на различных площадках и аренах внутри- и межгосударственных отношений.

В результате меняется как сама схематика формирования и развития политических рисков, так и направленность их последствий и эффектов. При этом особую сложность в восприятии политических рисков вызывает их функционирование в сетевом ландшафте транснациональных взаимосвязей, обладающих возможностью быстрого хаотического воздействия на широкий круг объектов. Например, локальные конфликты, в которые изначально вовлечено лишь несколько групп интересов, имеют потенциал практически одномоментного развития в глобальном формате, где политический риск станет отражением взаимодействия десятков различных узлов и сетей влияния, руководствующихся сложным комплексом зачастую противоречивых целей 20.

В качестве существенного источника новых форм политического риска следует также рассматривать технологическую революцию, влекущую за собой перераспределение ресурсов политического действия среди негосударственных акторов. С одной стороны, в коммерческой сфере все более очевидно смещение центра влияния от гигантов нефтяной индустрии, роль которых в формировании мировой политической повестки была общепризнана в течение нескольких десятилетий 21, к информационным бизнес-узлам, близким к GAFAM (Google, Amazon, Facebook, Apple, Microsoft) 22 23. С другой стороны, информационные технологии сами по себе представляют мощный ресурс для ключевых генераторов экстралегального политического риска, одновременно сокращая способность государства контролировать уровень активности последних. Речь прежде всего идет о хорошо исследованных в литературе вопросах информационных коммуникаций в организации протестных движений 24 25 и работе преступных элементов (в первую очередь террористических организаций) 26. Однако следует уточнить, что в данном аспекте технологическая революция не столько изменяет саму природу политических рисков, сколько способствует многократному усилению и ускорению их эффекта.

Вместе с тем новые технологии также становятся источником неизвестных ранее форм политических угроз. Наряду с реальным пространством экспроприаций, войн, забастовок, складывается параллельное информационное пространство, в котором рождаются виртуальные, но от этого не менее опасные риски “постправды” (новая политическая культура, характеризующаяся пренебрежением фактами и апелляцией политических лидеров к эмоциональному восприятию своих избирателей), “троллинга” (организованная манипуляция общественным мнением в Интернет-пространстве), приводящие к деструктивным для экономики политическим дисбалансам.

Третья, но не менее важная тенденция касается постепенной трансформации объекта государственного управления через беспрецедентное увеличение трансграничной миграции. Вынужденная миграция, вошедшая в список наиболее вероятных рисков в 2017 г. 27, – лишь одна из граней гораздо более глубоких сдвигов самих основ политического функционирования современных обществ. Глобализация экономического пространства, основанная на формировании не опосредованного национальными границами спроса и предложения, устраняет барьеры для свободного перемещения граждан из одной страны в другую в поиске удовлетворяющих их потребностям условий. В долгосрочной перспективе данный процесс бросает вызов национальным системам, основанным на принципе формирования и распределения национального блага.

Государство оказывается в непростой ситуации определения объекта, в интересах которого оно призвано выполнять, например, свои социальные функции: всех граждан, проживающих на подотчетной ему территории, всех граждан данного государства вне зависимости от места их текущей регистрации или лишь коренного населения? Метаморфоз одной их главных составляющих классической теории государственного управления становится источником целого ряда политических рисков: социальной и идеологической фрагментации общества, этнорелигиозного конфликта, терроризма (за счет упрощения инфильтрации радикальных элементов).

Выход Великобритании из состава Евросоюза, ставший одним из главных поводов для оживления внимания к проблеме политических рисков, может и должен рассматриваться как последствие рассмотренных изменений в параметрах государственного управления. Зародившийся в недрах конфликта традиционной системы накопления и распределения блага с реальностью социальной структуры глобальной экономики Брекзит на практике обнаруживает новую логику развития политических рисков, которая выходит за рамки классических подходов к их исследованию.

Возникновение новых форм политического риска можно объяснить не только изменением параметров политико-властных отношений, но также растущим воздействием угроз глобального масштаба, борьба с которыми может стать новой миссией современной политики. Источники политических рисков в контексте 1960–1970-х годов лежали в области решений, целью которых было обретение всесторонней независимости развивающимися рынками через установление контроля над своими экономическими ресурсами. В контексте глобализации действия государства и общества по преодолению общемировых угроз (наибольшего внимания здесь заслуживают проблемы изменения климата, последствия технологической революции и беспрецедентные дисбалансы систем государственных финансов) оборачиваются побочным эффектом в виде развития новых форм политических рисков.

Согласно последнему отчету Всемирного экономического форума в Давосе The Global Risks Report 2020 шесть из 10 наиболее опасных глобальных рисков связаны с проблемой климата и экологии. В будущем экологическая безопасность, становясь одним из ключевых параметров благосостояния, будет оказывать все возрастающее воздействие на политические решения в области регулирования коммерческой деятельности. Осознание экологической опасности (пока в основном в высокоразвитых государствах) столь значительно, что в некотором смысле не будет преувеличением говорить о зарождении нового феномена экополитического риска, через который реализуются побочные для частного бизнеса эффекты экологической политики – экологические протесты, экологические экспроприации, эконалоги и экоторговые барьеры.

Заметим также, что в ряде случаев экологические угрозы благосостоянию нации вступают в конкуренцию с традиционными показателями социально-экономического благополучия: уровнем дохода, социальными пособиями, покупательной способностью и пр. 28 Возникающий здесь конфликт на практике проиллюстрировало движение “желтых жилетов” во Франции, которое стало частным примером получающего все большее распространение в западных государствах экополитического риска. Начавшиеся как отказ населения от нового эконалога ради поддержания покупательной способности в ущерб оперативному энергетическому транзиту 29, непрекращающиеся протесты населения приводят к существенным прямым и косвенным убыткам коммерческого сектора и в перспективе угрожают стабильности французской экономики по совокупности.

Следующей после экологических угроз в ряду наиболее вероятных глобальных рисков стоит проблема технологической безопасности, которая тесно связана с политическими процессами и обнаруживает себя в образовании еще одного гибрида – информационно-политического риска 30. Ранее речь уже шла о феноменах “троллинга”, “постправды” и “дипфэйка” (технология синтеза “фальшивых” изображений или видео, которые быстро распространяются в Интернете и способствуют дискредитации публичных личностей или политических решений), которые ограняют политические условия ведения бизнеса и в связи с этим должны рассматриваться как новые источники политического риска. Другой вектор информационно-политического риска прямо отсылает к проблеме государственной безопасности и способности государства защитить свои системы жизнеобеспечения от внешнего вторжения, опасных киберпровокаций и виртуальных войн. В дополнение к этому соревнование между странами в попытке защитить свои информационные пространства постепенно может перейти в состояние “холодной технологической войны” 31 со всеми вытекающими из нее политическими рисками. 

Глобальные угрозы становятся тем более весомым источником политического риска, чем меньшими объемами финансовых средств располагают государства для их преодоления. Общемировое замедление экономического роста 32 и постепенный подрыв финансово-экономической основы традиционной модели всеобщего благосостояния 33 могут и должны рассматриваться как дополнительный глобальный вызов, вынуждающий современные правительства к принятию все более жестких политических решений. Напомним, что бюджеты ряда стран Евросоюза и США начиная с 2000 г. находятся в постоянном дефиците 34, а государственный долг Японии еще в 2017 г. составлял 234% ВВП 35. Однако наибольшие опасения вызывают так называемые внебалансовые государственные обязательства (off-balance sheet government liabilities), которые не отражены в официальных бюджетах и представляют собой скрытый от глаз долг государства в отношении будущих периодов. Сюда входят обязательства по поддержке жилищных программ, выданные государственные гарантии, будущие выплаты пособий, но главное – обязательства по выплате будущих пенсий, объемы которых постоянно растут на фоне общей для многих стран проблемы старения населения. В одних только США, где государственный долг достиг рекордной отметки в 22 трлн долл. (по 67 000 долл. на душу населения), государственные забалансовые обязательства насчитывают более 70 трлн долл., то есть в три с половиной раза больше, чем объем самого долга 36.

Растущий дефицит государственных финансовых ресурсов на фоне набирающего силу общественного давления на государство по сопротивлению глобальным рискам способен стать достаточным основанием для все большего вмешательства в вопросы владения и распоряжения частной собственностью в целях получения дополнительных средств на борьбу с глобальными угрозами социальной и экологической природы. В этом смысле можно прогнозировать усиление косвенных, латентных форм экспроприации (creeping expropriation) в странах с наибольшим дисбалансом госбюджета. Другим вектором привлечения средств на борьбу с глобальными вызовами может стать возложение части финансовой ответственности, например, за энергетический транзит, на самих граждан. Однако такого рода решения также чреваты дополнительным политическим риском, учитывая, что население большинства стран психологически не готово к сокращению государственных форм поддержки и, напротив, требует постоянного увеличения их спектра. В связи с этим можно прогнозировать и нарастание рисков политического насилия экстралегального происхождения, политической фрагментации общества, экстремизма и внутреннего конфликта.

Преобразования классических систем государственного управления и расширение задач, стоящих перед современными политическими акторами, становятся косвенными источниками дополнительных угроз для частного капитала. Их особая природа и логика развития выходят за рамки принятых научных подходов к самой дефиниции политических рисков, что вполне закономерно ограничивает возможность применения к ним существующего научно-прикладного инструментария анализа. Среди отличительных черт новых политических рисков следует, в первую очередь, подчеркнуть нестандартную географию их возникновения и распространения, а также характерный временно-пространственный формат воздействия на бизнес.

Если классические теории связывали политический риск исключительно с нестабильными рынками, то события последних 10 лет обнаруживают очевидное устаревание столь жестких рамок анализа. Следует согласиться с тем, что классические политические риски продолжают быть в наибольшей степени актуальны в развивающихся странах, однако смеем предположить, что эпицентр его новых форм придется на развитые западные государства. Влияние глобальных вызовов на систему государственного управления и социального взаимодействия здесь находится на принципиально ином уровне, чем в государствах, перед которыми продолжают стоять задачи построения, а не сохранения социально-экономического благополучия. Неслучайно мы становимся уже сегодня свидетелями экономических последствий выхода Великобритании из состава Евросоюза, решение о котором было принято на основе прежде всего общего стремления британцев противостоять миграционной угрозе, и массовых общественных волнений во Франции, которые уже более года парализуют политические реформы Э. Макрона (включая пенсионную реформу и налоговую реформы, экологический транзит и пр.) и создают крайне неблагоприятный климат для будущего экономического развития страны. 

Вместе с географией существенно меняется временной аспект формирования и воздействия политического риска. Его классические проявления содержат в себе черты фокусирующего внимание события 37, имеющего четкие временные рамки. Современные формы, и это существенно отличает большинство рисков глобализации, ближе по своему временному аспекту не к событию, а постепенному процессу, размытому во времени и часто носящему латентный характер. Так, международный бизнес сегодня более обеспокоен не прямыми формами экспроприаций, а скрытыми, косвенными ограничениями прав частной собственности 38. 

Существенные изменения связаны и с пространственным распространением политических рисков. Они касаются абсолютно всех их видов – как классических, так и новых. В прошлом воздействие риска отличалось своей линейностью и направленностью, которые были обусловлены заданными рамками вызывающего их политического решения или действия. В условиях глобализации, когда государственные и коммерческие игроки вовлечены в сетевые формы взаимодействия, политические риски следуют гораздо более хаотичным алгоритмам распространения как во времени, так и в пространстве. Ограничение спектра их объектов в международной экономике поддается все меньшему контролю. Здесь, в частности, следует отметить отход от классической схемы “заражения” риском – его постепенной передачи от одного круга акторов к другому, с одной территории на другую – в пользу одномоментного, непредсказуемого и глобального отголоска даже локально возникающего политического риска.

Наконец, современные политические риски получают новую площадку своего развития в пространстве социальных сетей. Вместе с развитием нематериального сектора экономики и информационных плоскостей взаимодействия появляются виртуальные угрозы, способные, однако, привести к вполне ощутимому ущербу подверженных им объектов. Виртуальность информационного пространства и сетевой механизм его работы создают два дополнительных импульса для развития политического риска. Виртуальность предполагает анонимность, что ведет к увеличению количества акторов, способных генерировать политический риск (здесь, в частности, возникает феномен “армий троллей” и “дипфейка”), а сеть дает всем генерирующим субъектам дополнительные ресурсы для умножения эффекта риска.

Остается добавить, что современные политические риски – это прежде всего микрориски отдельных проектов. Макрополитические риски, характеризующие общий уровень угроз для всего иностранного бизнеса в той или иной стране, постепенно утрачивают свою однородность. Если ранее с достаточной долей уверенности можно было говорить о высоком риске иностранных вложений в развивающиеся государства Африки и об их безопасности в странах Западной Европы и Северной Америки, то сегодня эта страновая специфика становится все менее отчетливой, а сам политический риск все больше походит на калейдоскоп. При комбинации влияния разных “традиционных” и глобальных вызовов в одной и той же стране могут сосуществовать проекты как с высоким, так и незначительным политическим риском.

Усложнение взаимосвязи внутренних и глобальных вызовов лишает результаты политических решений той однозначности, которая сопутствовала прежней природе политических рисков. Все более очевидной становится потребность в индивидуальной, экспертной оценке, которая, несмотря на постоянные предупреждения специалистов о возврате политических рисков, не ведется на постоянной основе ни бизнес-сообществом, ни государственными институтами. История тем не менее хранит множественные подтверждения того, что политические риски, неся в первую очередь ущерб экономическим акторам, не ограничены пространством коммерческих операций и являются существенным фактором социально-политической стабильности в целом и по совокупности влияют на мировую систему безопасности.

Все вместе говорит о необходимости активного поиска ответа на растущую проблему политического риска как со стороны государства в лице национальных и международных агентств, так и со стороны бизнес-сообщества, роль которого в решении данной проблемы сложно переоценить. В 1970-е годы именно благодаря крупным международным компаниям и их поддержке научных исследований были выработаны теоретические основы, методы и прикладные модели оценки и анализа политических рисков. Совместно с учеными крупных университетов был создан общий структурированный подход к управлению политическими рисками, а затем – институциональные системы гарантий и нивелирования политических рисков в рамках программ государственной и межправительственной поддержки.

Сегодня бизнес может сыграть не менее важную роль в укреплении международной безопасности. Активная позиция корпораций в вопросах управления политическими рисками станет существенным фактором улучшения глобальной безопасности. Следует отметить, что в данном направлении уже сегодня наметился существенный прогресс. Крупные социальные сети начинают предпринимать шаги в области регулирования продуцируемых ими политических рисков. После крушения самолетов в районе Донецка 2014 г. и Тегерана в 2020 г. наблюдается переоценка индивидуальной ответственности авиаперевозчиков за управление военно-политическими рисками, угрожающими их пассажирам. Вместе с тем, помимо усиления корпоративной ответственности, сегодня назрела необходимость адаптации всей научно-прикладной системы оценки и управления политическими рисками. Очевидное устаревание концептуального подхода к их идентификации, о котором шла речь в настоящей статье, сказывается на низкой эффективности прикладных моделей и методов диагностики. Аналогичного пересмотра требуют и сами стратегии воздействия на политические риски – на корпоративном (интегрированные системы риск-менеджмента и мониторинга риска), государственном (в рамках структур, обеспечивающих стабильность и безопасность экономической деятельности) и международном (через многосторонние агентства профилактики, гарантирования и страхования политических рисков) уровнях.