“Глобальное потепление” и энергетический переход (внешнеэкономический аспект)

В декабре 2021 г. исполнилось шесть лет с подписания Парижского соглашения по климату, ставшим вторым после Киотского протокола, но существенно более масштабным документом по принятию странами конкретных мер в области межгосударственного сотрудничества по климату.

Соглашение стало своего рода итогом серии международных встреч по вопросам окружающей среды и климата, в том числе на высшем уровне, проведенных на протяжении нескольких десятилетий.

Первый международный конгресс по этим проблемам состоялся 50 лет назад в Стокгольме в 1972 г. Его официальное название – Конференция Организации Объединенных Наций по окружающей человека среде. Созыв конференции отражал растущую озабоченность мировой общественности экологическими проблемами в условиях быстрого роста мировой экономики в послевоенный период. К работе Конференции был приурочен выход доклада Римскому клубу (создан в 1968 г.) “Пределы роста”, где содержался анализ обеспеченности мира природными ресурсами и ситуации в области окружающей среды. В Стокгольмской конференции приняли представители 113 стран и сотни межправительственных организаций. Работали три комитета. Первый отвечал за рассмотрение вопросов окружающей среды сточки зрения развития общества и культуры. Второй – за вопросы природных ресурсов. Третий – за состояние морей и океанов. Результаты конференции имели практические последствия для природоохранного законодательства ряда ведущих стран мира, работы международных организаций (Всемирный банк, Конференция ООН по морскому праву и др.) 2.

Хотя Стокгольмская конференция была (с точки зрения сегодняшнего дня) абсолютно деполитизированной, Советский Союз не принял в ней участия. Тем не менее рекомендации конференции (в частности, создание генных банков для сохранения биоразнообразия, меры по защите животных и растений, которым грозит исчезновение, рациональное планирование градостроительных работ, включение в госрегулирование мер по снижению загрязнения окружающей среды) сыграли немалую роль в развитии в СССР природоохранной деятельности.

Следующее подобное мероприятие в рамках ООН состоялось только через 20 лет в Рио-де-Жанейро (Саммит Земли 1992 г.). На саммите вопросы охраны окружающей среды рассматривались в контексте проблем мирового развития. Была подписана Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК), ставшая основным документом для будущих договоренностей по климату.

Главной целью конвенции, ратифицированной к настоящему времени более 180 странами, включая все республики бывшего СССР, ставилась задача бороться с “опасными вмешательствами человека в климатическую систему (climate system)”, в частности, путем стабилизации парниковых выбросов в атмосферу.

В Рамочной конвенции ООН, с одной стороны, отсутствовал какой-либо климатический экстремизм, а с другой, учитывались интересы развивающихся стран. Так, в ст. 3 конвенции говорится об “общей, но дифференцированной” ответственности стран-участниц. При этом основной вклад в противодействие опасным климатическим изменениям должны были внести развитые страны. Участники конвенции согласились наращивать научные исследования, проводить регулярные встречи и переговоры для согласования экономической политики, которая позволила бы “естественным образом адаптироваться к климатическим изменениям, избежать угрозы для производства и обеспечить устойчивое экономическое развитие” 3. Такие положения конвенции по сути входят в противоречие с предпринятыми через два десятилетия попытками осуществить форсированный энергопереход в ущерб социально-экономическому развитию прежде всего развивающихся стран.

Участники Рамочной конвенции создали обширный бюрократический аппарат – штаб-квартира в Бонне и две вспомогательные организации, которые собираются не реже двух раз в год: 1) для консультирования по научным и техническим вопросам (Subsidary Body for Scientific and Technical Advice) и 2) для согласования финансовых и административных вопросов (Subsidary Body for Implementations). Была достигнута договоренность о проведении ежегодных конференций стран-участниц (Conferences of Partis, COP) как высшего органа, принимающего решения с тем, чтобы поэтапно согласовывать юридические обязательства cтран по мерам противодействия негативным климатическим изменениям, их размеры, условия выполнения, возможные санкции и др.

Первая попытка согласовать национальные квоты сокращения выбросов парниковых газов и механизмы межгосударственного сотрудничества в области торговли квотами была предпринята в 1997 г. на COP-3 в Японии (Киотский протокол). Однако его эффективность была невысока, поскольку основные страны – эмитенты парниковых газов ‒ Китай, Индия, США ‒ отказались в нем участвовать.

После Киото была организована масштабная работа по продвижению климатической повестки с привлечением средств массовой информации, активистов общественных движений, различных международных организаций от Давосского форума до Нобелевского комитета. В 2007 г. Нобелевская премия мира была присуждена бывшему вице-премьеру США Альберту Гору совместно с Межправительственной группой экспертов ООН по изменению климата за вклад в борьбу с глобальным потеплением. Ранее фильм, снятый по книге А. Гора “Неудобная правда”, получил “Оскар” как лучший документальный фильм года.

COVID-19 уменьшил внимание к климатической повестке, что проявилось на COP-26 в Глазго. На этой конференции страны не стали брать на себя жестких обязательств по выбросам парниковых газов для сдерживания глобального потепления. На фоне событий на Украине глобальное потепление вообще ушло на задний план. Однако опасность введения трансграничного налогообложения углеродного следа и международных климатических санкций остается. Во всяком случае, для России.

На протяжении многих столетий происходила непрерывная замена одного доминирующего вида топлива другим. От дров, которые, кстати, можно считать возобновляемым источником энергии (ВИЭ) почти как энергию Солнца, ветра, морских приливов и др., перешли к углю, затем к нефти, газу, гидроэнергетике. Диверсификация структуры первичных энергоресурсов в глобальном энергобалансе определялась прежде всего изменениями со стороны спроса. Со стороны предложения энергоресурсов действовали такие факторы, как их доступность, экономическая целесообразность и удобство использования в промышленности, на транспорте и в домашних хозяйствах. Во второй половине ХХ в. на структуру глобального энергобаланса все большее влияние начинает оказывать экологический фактор.

Политизация экономических процессов всегда ведет к потерям для хозяйствующих субъектов. Поэтому вполне закономерно, что искусственное дестимулирование традиционных источников энергии привело во второй половине 2021 г. к энергетическому кризису в Европе и Китае. Дальнейшее форсирование декарбонизации мировой экономики неизбежно создаст новый комплекс угроз. Причем не только в области энергоснабжения, но и в обеспечении потребностей в новых материалах, в утилизации оборудования ветряных электростанций, солнечных панелей, автомобильных батарей. Реалистичная оценка многих экспертов в отношении последствий перехода к климатической нейтральности по всей технологической цепочке разбивает идеалистические взгляды климатических активистов на светлое будущее “зеленой” экономики. По данным Международного энергетического агентства (МЭА), парниковые выбросы при производстве лития (основной компонент для производства необходимых для новой энергетики аккумуляторных батарей) втрое превосходят выбросы при выплавке стали. Будет резко возрастать спрос на никель, алюминий, редкоземельные металлы, выбросы по которым превышают выбросы по стали от 10 до 50 раз 4.

Форсированный энергопереход связан с рисками падения эффективности новых возобновляемых источников энергии (НВИЭ). В последние десятилетия развитие технологий способствовало удешевлению их производства. Но даже при этом достичь прогнозируемой МЭА доли этих источников в глобальном энергобалансе не удавалось. Неминуемый рост цен на необходимые для производства НВИЭ металлы и ускоренные затраты на утилизацию ветряков и солнечных панелей могут приостановить реальное снижение себестоимости НВИЭ в будущем. Более того, уже накопленные инвестиции в НВИЭ могут обесцениться. Например, в случае технологического прорыва в области термоядерной энергетики.

Неоднозначное отношение у ряда специалистов и к перспективам широкого использования такого альтернативного энергоносителя, как водород из-за его взрывоопасности и трудностей транспортировки.

Все это предполагает сохранение значительного спроса на традиционные источники энергии (нефть, газ, уголь) на длительную перспективу. Прогноз МЭА оценивает их долю в глобальном энергобалансе на середину текущего века в 39%. Причем эту цифру, учитывая предыдущие прогнозы агентства, скорее всего можно считать заниженной. Основной спрос придется на страны Индо-Тихоокеанского региона, прежде всего Индию, где прогнозируется естественный прирост населения  при заметном увеличении среднедушевых доходов. При этом давление климатических активистов на нефтегазовые и угольные компании ведет к сокращению инвестиций в новую добычу. В своем выступлении на специальной сессии в рамках XIV Евразийского энергетического форума в Вероне глава “Роснефти” И.И. Сечин озвучил такие цифры по недофинансированию инвестиций в добычу традиционных углеводородов. В 2020 г. расходы на восполнение запасов углеводородов в мире упали по сравнению со средними показателями 2011–2015 гг. в три раза. Накопленный дефицит инвестиций в восполнении запасов нефти и газа уже предопределяет неизбежный долговременный рост цен для потребителей на нефть и газ.

Таким образом, форсированный энергопереход создаст проблемы не только для производителей традиционных энергоносителей, но и для потребителей энергии, а также, как это ни парадоксально, для окружающей среды.

Национальные механизмы взимания платы за выбросы CO₂, включающие системы торговли квотами на выбросы (СТВ) и специальные налоги на углерод, существует уже в течение ряда лет помимо Европейского союза в таких странах, как Великобритания, Швейцария, Исландия, Норвегия, Лихтенштейн Австралия, Чили, Китай. В ЕС единая система торговли квотами действует в отношении авиакомпаний, электростанций и ряда промышленных предприятий. При этом в некоторых странах Евросоюза, например во Франции, Испании и Польше, помимо общеевропейской СТВ, действуют национальные налоги на выбросы СО₂. В Германии с 2021 г. дополнительно функционирует собственная СТВ. При этом введение в ЕС трансграничного налогообложения CO₂ (механизм CBAM) уже в значительной степени имплементировано в европейском законодательстве.

Введение в ЕС такого налога на ввозимую в страны Союза продукцию с углеродным следом ‒ беззастенчивая попытка использовать климатическую повестку для получения односторонних выгод. Запуск механизма CBAM, назначенный на 1 января 2023 г., будет проходить постепенно. В 2023–2025 гг. будет действовать переходный период: декларанты должны в ежеквартальном режиме подавать отчетность (и нести ограниченные дополнительные издержки по администрированию и комплаенсу). Плата за выбросы взыматься не будет, но нарушения будут наказываться штрафами. С 1 января 2026 г. механизм будет запущен в полном режиме с оплатой объема выбросов, но только на ту часть, по которой не происходит бесплатного распределения разрешений на выбросы в самих странах ЕС. После 2030 или 2035 гг., когда бесплатное распределение разрешений на эмиссии будет постепенно свернуто, механизм заработает в полную силу. На первом этапе импортный сбор охватит такие товары, как железо и сталь, алюминий, цемент, удобрения и электричество. Технически импортеры должны будут получить специальные сертификаты на импорт продукции с карбоновым следом. Такое формальное отличие от механизма взимания импортных пошлин должно, по мнению еврочиновников, стать аргументом в неизбежных спорах по поводу углеродного налога в Всемирной торговой организации (ВТО).

 Размер налога будет напрямую привязан к цене на выбросы в СТВ Евросоюза. При этом будут учитываться все льготы и бесплатные квоты, получаемые европейскими потребителями с тем, чтобы поставить экспортеров продукции на рынок ЕС в равное, но не худшее положение в сравнении с локальными компаниями. С этой же целью размер налога будет учитывать и действующие в странах-экспортерах внутренние механизмы налогообложения углеродного следа. Но это не предполагается делать автоматически. Потребуются соответствующие двухсторонние соглашения.

Достичь компромисса между ЕС и экспортерами продукции с углеродным следом будет непросто. Кроме подсчетов эмиссии по конкретному товару необходимо учитывать естественные стоки CO₂ через почву и водное пространство. Это особенно актуально для крупных стран, в том числе России и США.

В Евросоюзе не скрывают, что налог будет использоваться как инструмент торговой войны. К введению ЕС трансграничного налога на импорт продукции с углеродным следом критически отнеслись многие страны, в том числе крупнейший в мире экспортер сырья ‒ США. В США функционирует три системы торговли разрешениями на выбросы парниковых газов на уровне штатов: в Калифорнии, Массачусетсе и ассоциации штатов Коннектикут, Делавэр, Мэн, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Род-Айленд, Вермонт, Вирджиния. Эти системы существенно различаются, в более жесткой калифорнийской системе цены в два раза выше.

Соединенные Штаты, как и Канада, рассматривают свою версию трансграничного углеродного налога. В июле 2021 г. сенаторы-демократы предложили законопроект о налоге на импорт железа, стали и других товаров из стран, не имеющих амбициозных климатических законов, в том числе Китая. Цель закона – защитить американских производителей от конкурирующего недобросовестного импорта. Но юридически ввести его будет сложно из-за противодействия энергетического лобби. Более вероятно введение локального налога, прежде всего в Калифорнии. Фактически он уже применяется в отношении поставок электроэнергии из других штатов.

Введение углеродного налога ЕС на импорт может быть оспорено торговыми партнерами в ВТО. Возможно применение ответных мер. В самом Евросоюзе отношение к налогу тоже противоречивое. Многие европейские эксперты считают его бесполезным. Вероятные затраты, по их мнению, вряд ли окупятся.

Налог, так или иначе, коснутся всех секторов промышленности ЕС через цепочки добавленной стоимости. С учетом углеродного следа и объема импорта налог затронет, прежде всего, такие товары, как коксующийся уголь и нефтепродукты. Меньше будут вовлечены в систему налогообложения товары с высоким углеродным следом, но с меньшим объемом импорта ‒ целлюлозно-бумажная продукция, химикаты, неметаллические полезные ископаемые.

Для компаний, экспортирующих свою продукцию в Европейский союз, налог, в случае его введения, изменит условия конкуренции. Вероятно снижение их доли на европейском рынке. По расчетам консультационной компании BCG при налоге в 30 долл. за тонну углеродного следа стоимость импорта в ЕС увеличится по золоту для ювелирной промышленности и битуминозному углю на 10%, по целлюлозе ‒ на 65%, по сырой нефти ‒ на 20%, по прокату черных металлов ‒ на 40%. Потери распространятся по всей цепочке повышения степени переработки облагаемых налогом товаров соответственно их доли в конечной продукции 5.

В целом можно с высокой долей вероятности предположить, что налог существенно ухудшит конкурентоспособность производителей продукции с высоким углеродным следом по отношению к европейским компаниям или конкурентам из третьих стран, хотя плата в расчете на единицу выбросов СО₂ будет одинаковой.

Налог окажется разным для разных производителей по одному и тому же товару. Если взять сталь, то углеродный след будет заметно отличаться от способа ее производства.  Наименьший след у производителей стали из металлолома. Будет иметь значение углеродный след коксующегося угля. В целом, в случае введения налога в худшем положении окажутся производители стали, сохранившие в технологическом процессе высокую долю доменных печей или кислородных конвертеров (Украина и Китай). В лучшем ‒ производители стали с высокой долей миниметаллургических заводов (Турция и США). В результате производители стали с меньшим углеродным следом (Индия, Турция и США) могут потеснить на европейском рынке стальную продукцию из Китая, Украины и России. Автомобильные компании в ЕС могут увеличить закупки у европейских производителей стального проката.

На рынке нефти еще более усилятся конкурентные преимущества Саудовской Аравии, которая может платить вдвое меньший налог, чем другие поставщики. В худшем положении будут поставщики сланцевой нефти из США и битумной нефти из Канады.

Прямо или косвенно налог затронет интересы компаний, экспортирующих во все сектора европейской экономики.

Реализация плана ЕС ввести налог на импорт продукции с углеродным следом будет означать для России двойной вызов. Во-первых, это возможные потери при поставках российской продукции в ЕС, в случае если бремя уплаты налога ляжет на российских экспортеров. Во-вторых, опасность переноса ускоренного энергоперехода на территорию России. А такая опасность есть. Уже появились предложения от известных российских деятелей ввести внутренний налог на CO₂ (аналогичный налогу ЕС). Такая мера, ухудшив конкурентоспособность российской экономики, не освободит автоматически российский экспорт от уплаты углеродного налога ЕС. Для этого потребуется специальное соглашение между ЕС и РФ, что маловероятно, особенно при ужесточении западных санкций.

Действия РФ в условиях внешних климатических вызовов по своей сути различны на уровне компаний и на уровне государства.

Российские корпорации уже принимают меры для нейтрализации последствий возможного ввведения трансграничного налога ЕС. Это:

- независимая оценка углеродного следа по конкретным видам их продукции, поставляемой в Европейском союзе;

‒ маркетинговые исследования, включая интенсивность углеродного следа продукции стран-конкурентов из ЕС и из третьих странах;

‒ переход на поставки в ЕС продукции с более высокой степенью обработки. При этом придется учитывать, что такой переход связан с вероятной потерей рентабельности по сравнению с экспортом менее обработанной продукции;

‒ частичная замена европейского рынка за счет поставок в третьи страны.

На уровне государства: при сохранении активного участия Российской Федерации в международных обсуждениях вопросов климата и принятии обязательств, отвечающих нашим интересам (как это было на конференции COP-26 в Глазго, когда РФ взяла на себя обязательства по сохранению лесов), необходимо сконцентрировать усилия на поддержке конкурентоспособности российской экономики и одновременно избежать возможных международных климатических санкций.

Учитывая высокую степень неопределенности и рисков энергетического транзита, а также специфику нашей экономики, ее высокую зависимость от добычи минеральных ресурсов, не следует:

‒ форсировать энергопереход в РФ;

‒ тратить излишние средства на обустройство так называемых карбоновых полигонов и ферм;

‒ стимулировать выпуск “зеленых” облигаций. Это вредная для российских условий затея, особенно в условиях ограничения внешнего финансирования. Будут отвлекаться финансовые ресурсы от более важных для страны направлений;

‒ вводить внутренний налог на CO₂.

Что необходимо сделать:

‒ по возможности максимально сохранить использование в экономике РФ традиционных источников энергии: нефти, газа, угля, если такое использование поддерживает конкурентоспособность российской экономики;

‒ заранее разработать пакет ответных мер, прежде всего ввозных пошлин, соответствующих нормам ВТО, в случае введения углеродного налога ЕС на импорт;

‒ педалировать вопрос незаконности такого налога как экстерриториального по своей сути на международном уровне. Здесь у нас может быть поддержка со стороны ряда государств, в том числе Китая, Индии и, частично, США;

‒ подключить к изучению проблем климата и обеспечить соответствующим финансированием ведущие институты РАН, занимающиеся фундаментальными исследованиями в этой области. Сейчас по факту главный от России исследовательский центр в области климата - Росгидромет, представители которого участвуют в Международной группе экспертов по изучению климата на основе международного финансирования. Результаты исследований академических институтов (в частности, по вопросам парниковых газов, естественных стоков CO₂ через почву и водную поверхность, воздействие лесов и так далее) станут важным аргументом при вероятном обсуждении в будущем обязательств стран по парниковым выбросам и возможных международных санкций.

Критическое отношение к доминирующей сейчас в мире климатической повестке не означает, что автор недооценивает значение экологии для России. По многим показателям состояния окружающей среды и биоразнообразия наша страна отстает от передовых стандартов. Здесь есть ряд объективных причин. Это высокая доля в экономике добывающих и промежуточных отраслей (металлургия, химия, удобрения, целлюлозно-бумажная промышленность и др.). Но многие проблемы связаны с недостаточно жестким экологическим регулированием. Один из примеров ‒ хищнические лесозаготовки. Другой ‒ развитие городских и поселковых агломераций, когда застройка осуществляется без реального контроля общественности, а экологический фактор практически не учитывается (наглядный пример ‒ расширение Москвы). Состояние российского ЖКХ не отвечает современным требованиям, особенно в малых городах. В сельской местности в подавляющей части населенных пунктов бытовые условия на уровне начала ХХ в., хотя при этом может быть доступ к интернету. Во многих регионах трудности с доступом к питьевой воде.

Понятно, что все эти проблемы Россия может и должна решить сама на региональном и местном уровнях. Международная климатическая повестка, определяющая направление и скорость перехода к углеродной нейтральности для всех стран мира без учета их национальных особенностей, здесь нам не поможет. В условиях фактически внешнего эмбарго расходы на экологию остаются необходимым условием повышения качества жизни. Потребуется более эффективное экологическое законодательство не только в области добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации промышленных объектов, нефтегазопроводов и др., но и при будущем планировании развития территорий, их промышленной и, особенно, жилищной застройки, условий для каждодневной жизни людей.