Оборонные проекты PESCO и НАТО: координация или конкуренция?

И в НАТО, и в ЕС одновременно состоит 21 государство. Институционально взаимодействие ЕС и НАТО основано на Декларации по европейской безопасности и оборонной политике, механизме “Берлин-плюс”, двусторонних декларациях 2016 и 2018 гг. и включает в себя:

– прозрачное и взаимное укрепление общих оборонных потенциалов;

– Соглашение об информационной безопасности;

– доступ к потенциалу НАТО для операций под руководством ЕС;

– встречи и консультации между Верховным представителем ЕС и Генеральным секретарем НАТО; Североатлантическим советом и Комитетом по политике и безопасности ЕС; Военным комитетом и Международным военным штабом НАТО, с одной стороны, и персоналом Европейской внешнеполитической службы, Европейского оборонного агентства, Военного комитета ЕС, членами Европейской комиссии и Европейского парламента, с другой;

– функционирование Группы НАТО–ЕС по развитию потенциала, содействующей синхронному развитию военного потенциала в рамках проектов “Умная оборона” НАТО и “Объединяя и делясь” ЕС;

– ежегодные отчеты, совместно разрабатываемые аппаратом Генерального секретаря НАТО и Верховного представителя ЕС;

– функционирование Постоянной группы связи НАТО в Военном штабе ЕС и ячейки ЕС в Верховном главнокомандовании объединенных вооруженных сил НАТО в Европе;

– проведение совместных учений;

– координацию операций.

В 2010-е годы изменение спектра угроз безопасности в Европе и соседних регионах требовало внедрения новых подходов. Нарастание противоречий Запада с Россией после начала украинского кризиса в 2014 г. привело к выходу на передний план задач коллективной обороны, наращивания европейскими союзниками США собственных оборонных потенциалов, оптимизации оборонных расходов и избегания дублирования.

Возросла необходимость повысить мобильность вооруженных сил государств – членов НАТО на территории Европы, их сплоченность и унификацию, укрепить потенциал разведки, киберзащиты, противодействия гибридным угрозам. Кроме того, выросла значимость выработки единой позиции государств по связанным с безопасностью внешнеполитическим вопросам. Все это соответствовало и интересам ЕС, разрабатывавшего новую глобальную стратегию и готовившего после Брекзита политическую почву для новых оборонных инициатив.

Для адаптации к изменившейся среде безопасности и реализации вышеназванных задач стороны перешли к системному расширению двустороннего взаимодействия. Были разработаны две совместных декларации – в 2016 и 2018 гг. ЕС и НАТО выделили 11 стратегически приоритетных тематических направлений сотрудничества: семь в первой декларации и четыре во второй. Для конкретизации задач и разработки специальных проектов, а также для создания институтов взаимодействия в 2016 и 2017 гг. было принято два пакета мер по развитию двустороннего сотрудничества, которые включили в общей сложности 74 конкретных процедуры и механизма. Эти меры подразумевали институционализацию сотрудничества на различных уровнях, включали создание механизмов, регулярных форматов, диалогов, публикацию ежегодных совместных отчетов.

По итогам принятых документов сотрудничество ЕС и НАТО можно условно разделить на пять сфер. Первая – укрепление коллективной обороны. К ней относится: противостояние гибридным угрозам путем их совместного анализа, обмена информацией и разведданными; координация в сфере кибербезопасности; укрепление мобильности вооруженных сил; устойчивость к химическим, биологическим, радиологическим и ядерным угрозам (ХБРЯ).

Вторая сфера – развитие оборонного потенциала. В нее входит: содействие укреплению оборонной промышленности и расширению оборонных исследований; развитие согласованных, взаимодополняемых и функционально совместимых оборонных возможностей; улучшение координации при проведении военных учений.

Третья сфера – совершенствование механизмов и практики проведения внешних акций. К ней относится: наращивание оборонного потенциала, безопасности и стрессоустойчивости партнеров к Востоку и Югу от ЕС и НАТО; оперативное сотрудничество и его соответствие актуальным вызовам, в том числе на море и в сфере миграции; борьба с терроризмом.

Четвертая сфера – расширение политического сотрудничества ЕС и НАТО, включающего внешнеполитическую координацию, парламентскую дипломатию, институциализированное сотрудничество на разных уровнях, разработку совместных подходов к проблемам климата.

В пятую сферу входит продвижение повестки равноправия полов в вопросах поддержания мира и безопасности и гуманитарный трек сотрудничества (подробнее см. 13).

В Седьмом отчете о ходе реализации принятых сторонами пакетов мер, вышедшем в июне 2022 г., особо отмечены следующие направления кооперации. Расширение политического диалога и обмена сообщениями на различных уровнях: встречи генерального секретаря НАТО и председателей Европейской комиссии и Европейского совета, совместные заседания Североатлантического совета и Комитета ЕС по политике и безопасности. Развитие: структурированного диалога персонала по вопросам стрессоустойчивости государств; сотрудничества в области стратегических коммуникаций и противодействия информационному манипулированию и вмешательству; усилий по обеспечению согласованности процессов оборонного планирования НАТО и ЕС. Кроме того, продолжение обмена мнениями в рамках структурированного диалога персонала по вопросам военной мобильности, гибридных, кибернетических угроз, ХБРЯ, гуманитарной помощи Украине и защиты критически важной инфраструктуры. Также продолжают проводится учения в разных сферах, расширяется оперативная кооперация, в том числе в морском пространстве.

Сегодня Евросоюз и Североатлантический альянс не только распределяют между собой области компетенций и ответственности, как это было, например, при проведении операций и миссий или в рамках функционирования механизмов “Умная оборона” НАТО и “Объединяя и делясь” Европейского оборонного агентства, но и совместно разрабатывают планы действий в сферах, в которых имеются общие угрозы, создают оборонный потенциал, координируя разработку и имплементацию процессов оборонного планирования сторон (в ЕС это План развития возможностей / Приоритетов развития потенциала, в НАТО – Процесс оборонного планирования).

Кроме того, стороны развивают взаимодействие в сфере наукоемких технологий, среди которых кибербезопасность, системы связи, “искусственный интеллект”, разработка беспилотных летательных аппаратов, безопасность в морском, воздушном и космическом пространствах. В этих областях страны – участницы Евросоюза располагают ограниченным потенциалом и для укрепления безопасности нуждаются в сотрудничестве с обладающими технологическими преимуществами партнерами, такими как США и Великобритания.

Таким образом, ЕС и НАТО не просто координируют свои оборонные политики, но и синхронизируют их, создают взаимодополняемые механизмы, позволяющие разрабатывать новые технологические решения в сферах общих интересов, оборонный потенциал, который может быть использован и НАТО, и ЕС. Особо важно то, что стороны координируют и политический курс – начиная с планов по повышению оборонных расходов, заканчивая подходами к внешнеполитическим проблемам. В оборонной доктрине ЕС “Стратегический компас” сказано, что сотрудничество и взаимодополняемость ЕС с НАТО является необходимым для укрепления евроатлантической безопасности. В Стратегической концепции НАТО 2022 г. ЕС называется необходимым партнером альянса, который для НАТО играет взаимодополняющую, согласованную и взаимоусиливающую роли в подержании международной безопасности.

Все это позволяет говорить об образовании трансатлантического пространства безопасности. Политическое пространство представляет собой “организационную конфигурацию политической жизни, форму, выражающую определенные устойчивые отношения между людьми и политическими институтами, между индивидуальными и коллективными субъектами и акторами политического процесса в процессе организации и осуществления власти и управления” 1. Акторы внутри пространства взаимодействуют друг с другом интенсивнее, чем с внешними акторами. В трансатлантическом пространстве безопасности акторами второго уровня являются государства, первого – ЕС и НАТО, сами являющиеся пространствами.

Трансатлантическое пространство безопасности является площадкой для тематического диалога и дискуссий по вопросам безопасности и развития институтов. И одновременно – ареной противостояния и борьбы за власть, перераспределения военно-политических и экономических ресурсов. Очевидна иерархичность этого пространства. Общие же интересы государств-членов продвигаются на базе институционально оформленной структуры – ЕС, НАТО и двусторонних институтов. Институционализация ведет к возникновению похожести (изоморфизма) между акторами 2. Принимая общие цели и задачи, внедряя новые практики и расширяя состав участников пространства, “организационные акторы создают вокруг себя среду, которая ограничивает их способность к дальнейшему развитию” 1. Это происходит не только за счет институциональных изменений в пространстве, трансформирующих самих акторов, но и благодаря динамике идентичностей, взаимовлиянию идентичностей транснациональных и национальных пространств. Формируется новая трансатлантическая идентичность, важным катализатором которой стала конфронтация Запада с Россией. Таким образом, пространственный подход позволяет объяснить, каким образом развиваются процессы оборонного планирования, их институционализация в ЕС и НАТО, а также то, какие взаимосвязи и взаимозависимости существуют между двумя этими институтами.

После мирового финансово-экономического кризиса 2008 г. перед НАТО встала задача нивелировать негативные эффекты от сокращения расходов на оборону государств-членов и оптимизировать оборонные возможности альянса в новых условиях. В русле общей модернизации альянса в 2012 г. появилась инициатива “Умная оборона”, которая подразумевает коллективный подход государств-членов к решению проблем оборонного финансирования и способствует их оборонной интеграции. В рамках “Умной обороны” государства координируют структуры национальных вооруженных сил и оборонных бюджетов, инвестируя в направления развития и проекты, соответствующие общим интересам и “пробелам” коллективного оборонного потенциала.

В 2014 г. был сделан следующий шаг в оборонной интеграции государств – членов НАТО: запущена инициатива HVP. В русле идей “Умной обороны”, HVP позволяют желающим государствам разрабатывать, приобретать и поддерживать силы и средства наиболее экономичным и действенным образом, предлагая и развивая многонациональные проекты для снижения затрат при одновременном повышении эксплуатационных показателей коллективных вооруженных сил за счет большей унификации оборудования, обучения, доктрин и процедур.

Выявление возможностей для сотрудничества в областях исследований, разработки и производства военной техники и систем вооружения происходит в рамках Конференции национальных директоров по вооружениям – органе НАТО, в который входят высшие национальные должностные лица, ответственные за оборонные закупки в государствах-членах и странах-партнерах. Кооперация государств, их связь с бизнесом происходит при посредничестве Агентства НАТО по обеспечению и закупкам. Важно отметить, что при разработке и реализации проектов НАТО координирует усилия с Евросоюзом, чтобы избежать дублирования и обеспечить взаимодополняемость усилий.

В настоящее время в рамках HVP реализуется 18 проектов в таких сферах, как командование и управление; учебные структуры; высококлассное оборудование; амуниция; ХБРЯ. В общей сложности в них участвует 33 государства, из которых 21 является одновременно членом и НАТО, и ЕС, три – не членами НАТО, но членами ЕС, одно – не членом ни НАТО, ни ЕС (табл. 1).

Источник: составлено автором по данным официальных сайтов PESCO и НАТО.

В соответствии с Глобальной стратегией Евросоюза 2016 г. НАТО остается главной структурой обеспечения коллективной обороны для большинства стран – членов ЕС. Сотрудничество двух организаций должно вести к взаимодополняемости, синергии и полному уважению к институциональной структуре друг друга. Однако ЕС должен как эффективно действовать в сотрудничестве с НАТО, так и обладать стратегической автономией. Для этого декларируется задача углубления оборонного взаимодействия внутри ЕС, в том числе развитие совместного планирования и оборонной индустрии государств-членов. Считается, что реализация поставленных целей в этих сферах будет способствовать увеличению эффективности и автономных действий ЕС, и миссий НАТО.

В 2017 г. было создано PESCO, целью которого стало совместное развитие военных потенциалов государств – членов ЕС и повышение боеготовности их вооруженных сил. В рамках PESCO с 2017 г. был запущен 61 проект в различных сферах (один из них был отменен), до 30% стоимости которых покрывается из бюджета ЕС. Их можно разделить на следующие группы: командно-управленческие программы для совершенствования военных и гражданских операций, программы кооперации в рамках военно-промышленной инфраструктуры, развитие возможностей для проведения военно-морских операций, совершенствование военно-информационных коммуникаций и киберсотрудничества, совершенствование военно-логического взаимодействия и военно-медицинского сотрудничества, создание военно-тренировочных центров 6.

Направления проектов PESCO соответствуют задачам, обозначенным в Плане развития военного потенциала, на основе которого в 2018 г. вышел обзор приоритетов развития оборонного потенциала ЕС, разработка которого координировалась с НАТО. Они способствуют одновременно и повышению оборонного потенциала ЕС, и укреплению европейской опоры НАТО. 38 из 47 проектов PESCO, принятых в первых трех пакетах (два в 2018 г., один в 2019 г.), соответствуют интересам НАТО, не допускается дублирование с 18 проектами HVP – скорее, они дополняют друг друга. Принятые 16 ноября 2021 г. 14 проектов PESCO четвертого пакета также комплиментарны с НАТО (см. подробнее 13).

Все проекты PESCO и HVP можно разделить в соответствии с классификацией Евросоюза на семь сфер: обучения и инфраструктуры, наземных формирований и систем, обеспечения и узлов, морского, воздушного, космического и кибернетического пространств. Важно отметить, что в программах и той, и другой стороны принимают участие далеко не все государства-члены.

В сфере обучения и инфраструктуры НАТО проводит летную подготовку, в том числе готовит экипажи авиации сил специальных операций. В ЕС же обучается персонал вертолетов, наземных сил, разведки, медицинский персонал. Также в Союзе готовятся военные дайверы, а весь персонал обучается защите от ХБРЯ. Кроме того, Евросоюз создал Единый европейский объединенный центр обучения и моделирования, который способствует унификации образовательных программ для военных из стран-участниц.

В сфере обеспечения и узлов в Евросоюзе создано медицинское командование и координационный центр геометеорологического и океанографического обеспечения, а в НАТО – командование силами специального назначения, развертываемый штаб для управления специальными операциями и командование ПВО и ПРО. В ЕС разработаны программы оповещения и перехвата с помощью космического наблюдения и ХБРЯ-наблюдения, а в НАТО – программа обнаружения и идентификации ХБРЯ, создана сеть средств защиты от ХБРЯ, закупается соответствующее оборудование. Кроме того, в Евросоюзе созданы логистические хабы для поддержки операций, программа обеспечения энергией вооруженных сил, развиваются программы военной мобильности, совместного использования военных баз, разрабатываются материалы и компоненты для технологической конкурентоспособности ЕС. Также повышаются возможности ведения совместных действий и внедряются системы дистанционного управления самолетами.

В сфере наземных формирований и систем в компетенцию НАТО входит разработка и закупка модульной системы ПВО наземного базирования, мобильных систем против ракет, артиллерии и минометов, а также закупка и складирование боеприпасов. В ЕС, в свою очередь, ведутся работы над созданием боевых машин, артиллерии, ракетных систем, беспилотной системы поддержки наземных сил, систем управления, реагирования на чрезвычайные ситуации. Кроме того, в ЕС развивается военное партнерство государств – участников одноименного проекта, которое подразумевает создание платформы для обмена информацией о национальных оборонных культурах и стратегиях, обсуждения боевого опыта.

В сфере морского пространства в рамках PESCO разрабатываются морские полуавтономные системы противоминной защиты, системы наблюдения и защиты в портах и на море, многоцелевой модульный подводный аппарат, беспилотный противолодочный комплекс, патрульный корвет, полуавтономное надводное транспортное судно, а в НАТО – морской многоцелевой самолет, морские беспилотные системы, закупаются боеприпасы для морского боя.

В воздушном пространстве в Евросоюзе создаются дистанционно пилотируемые летательные аппараты, док-станции для дронов, комплексы по противодействию беспилотным летательным аппаратам, модернизируются ударные вертолеты TIGER Mark III, закупается малогабаритное вооружение, разрабатываются системы стратегических и тактических авиаперевозок, летательные аппараты оснащаются новыми радиоэлектронными средствами. В НАТО разрабатывается многоцелевое воздушное судно для перевозки грузов и закупаются боеприпасы для воздушного боя. Особняком стоит проект НАТО по производству вертолета нового поколения, активное участие в котором принимает Великобритания, потерявшая после Брекзита некоторые преимущества на европейском оборонном рынке.

В сферах кибернетического и космического пространств проекты HVP не реализуются.

Из проведенного анализа видно, что проекты PESCO и HVP не конкурируют, а дополняют друг друга. Это связано с особенностями и задачами НАТО как международной организации по обеспечению коллективной обороны и ЕС как регионального интеграционного объединения. Стратегия НАТО выражена в Лиссабонской триаде “коллективная оборона – кризисное регулирование – безопасность на основе сотрудничества” и подразумевает в случае применения 5 ст. Вашингтонского договора быструю переброску вооруженных сил США в Европу, обеспечение безопасности в воздушном пространстве посредством авиации и противовоздушной и противоракетной обороны, а также реализацию экспедиционных задач с использованием воздушных и морских грузовых судов. При этом для обеспечения коллективной обороны необходимо единообразие в вооружениях и боеприпасах, из чего вытекает отнесение всех проектов по приобретению боеприпасов к ведению НАТО.

Задачи Европейского союза шире. В то время как НАТО отвечает прежде всего за коллективную оборону, ЕС стремится обеспечить безопасность своих граждан и критической инфраструктуры в случае и киберугроз, и стихийных бедствий, и гуманитарных катастроф, и конфликтов на границах Союза. В рамках проекта стратегической автономии ЕС намеревается создать полный спектр военного потенциала для быстрого реагирования на кризисы – как гуманитарного и полицейского, так и военного. Кроме того, в странах ЕС существуют значительные технологические пробелы в некоторых сферах. В рамках HVP, в отличие от PESCO, не разрабатываются проекты в сферах кибернетического и космического пространства, реагирования на стихийные бедствия, обучения медицинского персонала и в ряде других направлений.

Важно отметить, что Совет ЕС разработал условия, в соответствии с которыми третья страна сможет принять участие в том или ином проекте PESCO по приглашению Совета. Сегодня уже три страны присоединились к проекту “Военная мобильность”: Канада, Норвегия и США. Все три являются членами НАТО, а сфера военной мобильности – одной из ключевых в сотрудничестве ЕС и НАТО. Вероятно, в будущем к тем или иным проектам PESCO смогут присоединиться и другие партнеры Евросоюза, например, Великобритания, Австралия или Япония. Также может расшириться участие Канады, Норвегии и США в других проектах.

Таким образом, имея в виду различную природу ЕС и НАТО, можно сказать, что новые двусторонние инициативы после 2016 г. способствовали расширению сфер сотрудничества сторон, их взаимозависимости и взаимосвязанности. Несмотря на внешнюю противоречивость, проект стратегической автономии ЕС, фактическое развитие оборонных инициатив европейского интеграционного объединения полностью соответствует интересам НАТО, происходит их согласование с альянсом. Проекты PESCO и HVP дополняют друг друга, разрабатываются в координации ЕС и НАТО, при этом направлены прежде всего на решение задач собственных структур. В наиболее важных сферах общих интересов, таких как военная мобильность, наблюдается слияние усилий ЕС и НАТО или же распределение обязанностей, в ряде проектов НАТО участвуют члены ЕС, не входящие в НАТО, и наоборот.

Очевидно развитие надстроечного трансатлантического пространства безопасности, в рамках которого политику одной из двух его структур нельзя рассматривать в отрыве от другой. Институциональной основой этого пространства стало сотрудничество ЕС и НАТО, интенсифицирующееся с 2016 г. Кроме того, немаловажное значение имеют и связи непосредственно между государствами пространства, состоящими либо в одной, либо в обеих структурах, в каждой из которых решения принимаются консенсусом. Активно формируется идентичность этого транснационального пространства безопасности, важным катализатором развития которой послужил рост конфронтации Запада с Россией. Наиболее вероятно, что в ближайшие годы оборонная кооперация ЕС и НАТО, в частности между проектами PESCO и HVP, будет расширяться.