Проблемы и перспективы Договора о нераспространении ядерного оружия

Под международным режимом нераспространения в исследовательской литературе чаще всего понимается “совокупность международных договоренностей и организаций с участием как ядерных, так и неядерных государств, а также внутренних законодательств стран-участников, целью которых является предотвращение приобретения ядерного статуса государствами, которые не имели его к 1967 г.” 1.

Международные режимы являются механизмами глобального управления и служат неотъемлемыми структурирующими рамками международной политики и международных отношений. Теория международных режимов, как одно из направлений исследования международных отношений, сформировалась в 1983 г. В ее основу легла работа американского исследователя С. Краснера. Краснер определял международный режим как “набор явных и неявных принципов, норм, правил и процедур принятия решений, вокруг которых формируются ожидания акторов в конкретной области международных отношений” 2. Более подробно центральное положение теории международных режимов формулируется следующим образом: международные режимы создают “атмосферу предсказуемости в международных отношениях, устанавливая определенные стандарты поведения, которые помогают государствам оценивать намерения и репутацию друг друга” 3. 

Оран Янг, эксперт по вопросам глобального управления и международным организациям, выделяет следующие типы международных режимов: спонтанные, согласованные и навязанные. От спонтанных и навязанных согласованные режимы отличаются наличием лежащих в их основе официально принятых нормативных правовых соглашений. Согласно Янгу, такие режимы отличаются повышенным уровнем устойчивости к разного рода изменениям 4.

Широкий международный консенсус в пользу заключения договора о нераспространении ядерного оружия сформировался на рубеже 1950-х – 1960-х годов. В 1961 г. государства – участники ООН единогласно приняли Ирландскую резолюцию, призывающую к обеспечению заключения международного соглашения, запрещающего государствам, обладающим ядерным оружием, передавать ядерное оружие и контроль над ним, а государствам, не обладающим ядерным оружием, – производить и принимать его. Переговоры по согласованию ДНЯО официально начались спустя четыре года, в 1965 г., и продлились три года. ДНЯО был открыт для подписания 1 июля 1968 г. и вступил в силу 5 марта 1970 г., после того как его ратифицировали 46 государств. Таким образом норма ядерного нераспространения получила договорное закрепление 5.

Прогнозы относительно темпов роста количества ядерных стран, существовавшие в начале 1960-х годов, не реализовались. На сегодняшний день насчитывается девять стран, обладающих ядерным оружием, три из которых не являются участниками ДНЯО (Израиль, Индия и Пакистан), а одна объявила о своем выходе из Договора (КНДР).

Известны случаи добровольного отказа от созданного ядерного оружия (ЮАР), сворачивания военной ядерной программы (Ливия) и передачи ядерного оружия во владение другого ядерного государства в обмен на предоставление гарантий безопасности (Белоруссия, Казахстан и Украина). Все эти успехи в области ядерного нераспространения стали возможны благодаря приверженности участников ДНЯО целям и задачам договора.

Было в истории ДНЯО и немало вызовов, таких, например, как ядерные испытания Индии и Пакистана и заявление КНДР о выходе из договора с целью развития своей военной ядерной программы. На протяжении многих лет наиболее острыми для режима нераспространения остаются вопросы, связанные с выбором оптимального подхода к ядерному разоружению и проблемам регионального распространения (в частности, касающиеся ядерных программ Ирана и КНДР). С недавних пор вновь начала обсуждаться проблема угроз, связанных с эксплуатацией подводных лодок, работающих на высокообогащенном ядерном топливе, и проблема безопасности мирных ядерных объектов.

Поиск путей примирения несовпадающих подходов к ядерному разоружению представляет собой фундаментальную задачу для укрепления режима ядерного нераспространения.

В 2017 г. неядерные государства провели переговоры и согласовали текст Договора о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО), в котором сформулировали юридически обязывающий запрет на разработку, испытание, хранение, приобретение, транспортировку и использование ядерного оружия. В идеологическую основу ДЗЯО легла гуманитарная инициатива, основной целью которой было привлечь внимание к катастрофическим последствиям применения ядерного оружия. В переговорах по ДЗЯО приняло участие более 130 стран. Он был открыт для подписания 20 сентября 2017 г. и официально вступил в силу 22 января 2021 г. – спустя 90 дней после сдачи на хранение 50-ой ратификационной грамоты. ДЗЯО – это, по большому счету, очередная попытка, на этот раз более громко и весомо, высказать недовольство по поводу неудовлетворительных темпов ядерного разоружения.

Недовольство не обладающих ядерным оружием государств (НЯОГ) складывается из целого комплекса факторов, среди которых:

– увеличение роли ядерного оружия в доктринах обладающих ядерным оружием государств (ЯОГ);

– реализация ими программ по модернизации ядерных арсеналов;

– отсутствие прогресса в ратификации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и в подготовке Договора о запрещении производства расщепляющихся материалов.

Несмотря на то, что количество единиц ядерного оружия в мире сокращается, ядерные державы продолжают обновлять и модернизировать свои боезаряды и средства доставки. Помимо России и США, модернизацией ядерных арсеналов занимаются прочие ЯОГ: Великобритания, Индия, Китай, КНДР, Пакистан и Франция 6.  

Неожиданностью стал выход новой стратегии оборонной и внешней политики Великобритании в марте 2021 г., в которой было объявлено о намерении увеличить предельное количество имеющихся у этой страны боезарядов до 260, то есть на 40%7. Министр обороны Великобритании Бен Уоллес пояснил, что данное решение является реакцией на развитие российских систем противоракетной обороны и служит цели повышения уровня надежности и эффективности британского ядерного арсенала. Официальные представители России выступили с осуждением планов Великобритании по увеличению числа имеющихся у нее ракет и ядерных зарядов, заявив о том, что подобные действия будут являться нарушением ДНЯО “и многих других договоренностей, в которых прописано лишь уменьшение или снижение числа ядерных боеголовок”.

Китай, по имеющимся сведениям, также начал наращивание своих ядерных сил8. Летом 2021 г. появились сообщения о том, что Китай строит новые шахты для межконтинентальных баллистических ракет и проводит испытания гиперзвукового планирующего блока.

Деградация ситуации в области международной безопасности и усиление разногласий между государствами – участниками ДНЯО по широкому спектру вопросов может негативным образом повлиять на ядерное табу.

Проблема безопасности ядерных объектов на территории Украины

В ходе десятой Обзорной конференции в адрес России были в очередной раз выдвинуты обвинения в нарушении обязательств Будапештского меморандума, подписанного в 1994 г. Россией, Великобританией, США и Украиной. Согласно меморандуму, Россия, Великобритания и США брали на себя обязательство “воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины” и не применять никакие вооружения против Украины, “кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций”.

В 2022 г. Кремль обвинил Киев в намерении отказаться от соблюдения Будапештского меморандума и приобрести собственное ядерное оружие. На Украине имеются солидные запасы природного урана и развитая атомная энергетика. Однако там нет предприятий по обогащению урана до оружейного уровня или по сепарации плутония из отработанного ядерного топлива. Для развития военной ядерной программы фактически требуется создание крупной отрасли промышленности, что маловероятно в обозримом будущем. Кроме того, для этого Украина должна будет выйти из ДНЯО по примеру КНДР, в результате чего Киев потеряет значительную часть имеющейся у него на сегодняшний день международной поддержки.

Вместе с тем на Украине есть ядерная угроза иного характера. Впервые в истории 15 действующих атомных реакторов оказались в зоне боевых действий, что чревато для всей Европы новыми “чернобылями”. Это реальная опасность, в отношении которой необходимо принимать меры в сотрудничестве с Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ), хотя в условиях активной военной операции сделать это оказывается непросто.

Тема безопасности Запорожской АЭС и других атомных объектов, оказавшихся в зоне ведения военных действий, широко обсуждалась в ходе десятой Обзорной конференции. Делегации западных государств настаивали на включении в итоговый документ положений, в которых выражалась бы обеспокоенность ситуацией на ЗАЭС и содержались призывы к России о передаче “контроля над ЗАЭС и другими ядерными объектами украинским властям с целью обеспечения их безопасности, а также эффективной контрольной деятельности МАГАТЭ в соответствии с соглашением о всеобъемлющих гарантиях, заключенным между МАГАТЭ и Украиной”. Россия выступала категорически против подобных формулировок. Впоследствии из проекта итогового документа были исключены все прямые упоминания РФ в контексте ситуации вокруг ЗАЭС. Однако это не изменило позиции Москвы по отношению к документу: российские дипломаты продолжали отвергать положения, касающиеся ЗАЭС, как носящие “откровенно политизированный характер”.

Вскоре после окончания десятой ОК, 1 сентября, группа экспертов МАГАТЭ во главе с Генеральным директором Рафаэлем Гросси посетила ЗАЭС. На основании визита был подготовлен доклад, в котором говорилось о необходимости прекратить обстрелы Запорожской АЭС и установить вокруг нее безопасную зону. 17 ноября МАГАТЭ приняло новую резолюцию, в которой призвало Россию “немедленно отказаться от своих необоснованных претензий на право собственности на эту станцию”. Вопрос о создании зоны безопасности вокруг ЗАЭС, по состоянию на конец 2022 г., остается нерешенным.

Оборонное сотрудничество AUKUS: последствия для ядерного нераспространения

За время своего существования ДНЯО стал почти универсальным международно-правовым инструментом. На сегодняшний день за рамками договора остаются только пять стран – Израиль, Индия, КНДР, Пакистан и Южный Судан. Однако угроза расширения “ядерного клуба” полностью не исчезла, и даже сегодня многие эксперты обеспокоены тем, что некоторые государства – члены ДНЯО могут нарушить свои договорные обязательства и заняться производством ядерного оружия 9. Наиболее часто в этом контексте упоминается Иран, реже – Япония и Южная Корея. Иногда в качестве государств, представляющих потенциальную угрозу, также рассматриваются Тайвань, Турция, Египет, Саудовская Аравия, Украина и Бразилия.

В 2021 г. было объявлено о том, что Австралия, Великобритания и США объединились в военный блок под названием AUKUS (по первым буквам названий стран в английском языке), предусматривающий передачу в распоряжение Австралии атомных подводных лодок, работающих на высокообогащенном уране. В связи с этим возобновилось обсуждение вопросов контроля над ядерным топливом и предотвращения его переключения на цели создания ядерного оружия. Пункт 14 соглашения о всеобъемлющих гарантиях (СВГ), заключаемого между МАГАТЭ и неядерными государствами, гласит, что ядерные материалы, использующиеся в незапрещенной военной деятельности, не попадают под действие гарантий МАГАТЭ. При этом НЯОГ обязуется не использовать ядерные материалы для производства ядерного оружия и других взрывных устройств.

AUKUS сам по себе едва ли может считаться серьезной угрозой режиму нераспространения, однако на фоне общей тенденции к постепенному сокращению использования высокообогащенного урана, эта инициатива воспринимается как нежелательный шаг назад. Кроме того, несмотря на оценку перспектив нарушения Австралией обязательств по ДНЯО и приобретения ею ядерного оружия как крайне низких, не исключено, что созданным AUKUS прецедентом захотят воспользоваться другие страны, имеющие целью создание собственной военной ядерной программы. По имеющимся данным, возможно, работами в данном направлении занимаются Бразилия и Иран.

Помимо всего прочего, AUKUS является дополнительным камнем преткновения между ЯОГ: эта инициатива вызвала недовольство, как со стороны Китая, который воспринимает его как вызов своей национальной безопасности, так и стороны Франции, у которой Австралия первоначально планировала закупать дизельные подводные лодки.

В преддверии десятой ОК Китай подготовил рабочий документ, в котором раскритиковал оборонный союз за то, что он “подрывает региональную стабильность”, противоречит целям и задачам ДНЯО и препятствует созданию в Юго-Восточной Азии зоны, свободной от ядерного оружия.

Совместный всеобъемлющий план действий по ядерной программе Ирана

Соглашение по Совместному всеобъемлющему плану действий (СВПД), также известному как “ядерная сделка”, в отношении ядерной программы Ирана было достигнуто в июле 2015 г. Помимо Ирана участниками сделки стали пять официально признанных ядерных государств и Германия (“группа 5+1” или “Евротройка +3”).

Над иранской ядерной программой был установлен беспрецедентный по масштабам уровень контроля: помимо соглашения о всеобъемлющих гарантиях, Иран брал на себя обязательство исполнять условия Дополнительного протокола, позволяющего инспекторам МАГАТЭ получить доступ к объектам, не относящимся к заявленным ядерным установкам, при наличии подозрения о том, что на них осуществляется незаконная ядерная деятельность. Импорт в Иран товаров двойного назначения также стал объектом тщательной проверки 10.

СВПД должен был снять с Ирана подозрения в незаконном осуществлении ядерной деятельности и восстановить его в статусе “рядового” участника ДНЯО, добросовестно соблюдающего условия договора. Для этого сделкой предусматривалось установление строгого надзора за ядерной программой Ирана и введение ограничений на все обогащение урана и связанную с этим деятельность. Принятие СВПД должно было привести к объективному увеличению “времени прорыва” (breakout time), необходимого Ирану, если он примет решение приступить к производству расщепляющегося материала для производства ядерной бомбы, с двух-трех месяцев до одного или более лет.

Однако 8 мая 2018 г. тогдашний президент США Дональд Трамп объявил о прекращении участия Соединенных Штатов в СВПД и поручил госсекретарю и министру финансов США начать немедленные действия, направленные на восстановление односторонних антииранских санкций, действие которых было отменено в соответствии с положениями “ядерной сделки”. В качестве основной причины, обусловившей данное решение, были названы “односторонний характер сделки” и наличие в ней “множества серьезных недостатков”, в частности, положений, срок действия которых истекает в 2025 и 2030 гг., и отсутствие ограничений, налагаемых на ракетную программу Ирана.

В ответ на действия США власти Ирана заявили о том, что планируют в одностороннем порядке постепенно снимать с себя ограничения, предусмотренные СВПД. Кроме того, Иран временно отказался допускать инспекторов МАГАТЭ на некоторые из своих ядерных объектов (в частности, объект в Карадже) и устанавливать камеры для мониторинга его ядерной деятельности. И хотя повышение уровня обогащения урана – процесс обратимый, а доступ МАГАТЭ к ядерным объектам Ирана может быть полностью восстановлен, определенную обеспокоенность вызывают продолжающиеся ядерные исследования и разработки в области современных центрифуг и производства металлического урана, необходимого для форматирования ядерных боеприпасов, которые обеспечивают “необратимый прирост знаний” 11.

Переговоры о восстановлении СВПД начались в апреле 2022 г. и с тех пор идут с переменным успехом. Одним из обстоятельств, осложнивших переговорный процесс, стала необходимость формирования новых переговорных групп в результате смен администраций в США (ноябрь 2020 г.) и Иране (июнь 2021 г.). Двумя ключевыми вопросами в ходе переговоров по восстановлению СВПД стали: отмена американских санкций, введенных против Ирана, и “обращение вспять” предпринятых Ираном действий, идущих в разрез с его обязательствами по СВПД. В феврале 2022 г. стало известно о том, что стороны подготовили проект итогового документа по восстановлению иранской ядерной сделки. В проекте было предусмотрено сохранение действующих проектов сотрудничества с Ираном в области мирной атомной энергии, в том числе связанных с эксплуатацией АЭС в Бушере.

Результаты переговоров по СВПД и ядерной программе Ирана могут иметь значительные последствия для режима нераспространения: 

– опыт, полученный в ходе урегулирования проблемы иранской ядерной программы, может быть в дальнейшем использован для выработки соглашений с КНДР;

– “пороговое состояние”, в котором находится Иран, то есть наличие у него ядерных технологий, которые позволяют ему в кратчайшие сроки произвести ядерное оружие, оказывает серьезное влияние на стратегические расчеты стран ближневосточного региона и в части ядерного распространения, и в смысле начала боевых действий; 

– успешный исход переговоров по восстановлению СВПД может положительным образом повлиять на общую ситуацию на Ближнем Востоке, способствовать снижению уровня напряженности в регионе и даже стать стимулом для процесса создания зоны, свободной от ядерного оружия и другого оружия массового уничтожения (ЗСОМУ) на Ближнем Востоке. 

Украинский кризис негативно отразился на процессе возрождения СВПД, который к началу 2022 г. фактически вышел на “финишную прямую”. Это влияние выразилось, в частности, в требовании России, чтобы наложенные на нее в связи с СВО тяжелые экономические санкции не касались ее взаимодействия с Ираном в ходе возобновления режима СВПД и в результате снятия с Ирана американских санкций. Однако несмотря на возникшие препятствия, стороны продолжают активно вести переговоры по восстановлению сделки.

Ядерная проблема Корейского полуострова

Состоявшиеся в 2018–2019 гг. переговоры между лидерами КНДР, Республики Корея, США и Китая открыли уникальные возможности для налаживания диалога по решению ядерной проблемы Корейского полуострова. Толчком к началу переговоров послужило обострение отношений между США и КНДР, сопровождавшееся угрозами применения ядерного оружия. Инициатива проведения встречи между главами двух государств исходила от председателя Государственного совета КНДР Ким Чен Ына.

Первый саммит Трампа и Кима состоялся 12 июня 2018 г. в Сингапуре. По итогам встречи было принято совместное заявление декларативного характера, в котором американский президент “обязался предоставить гарантии безопасности” КНДР, а северокорейский лидер “подтвердил свою твердую и непоколебимую приверженность полной денуклеаризации Корейского полуострова”. Однако вторая их встреча 27–28 февраля 2019 г. в Ханое не принесла желательного результата: стороны не подписали ни одного документа.

Одним из ключевых моментов стало различие в видении сторонами того, как должна осуществляться денуклеаризация Корейского полуострова. КНДР настаивала на поэтапном разоружении в обмен на снятие направленных против нее санкций. США же называли полный необратимый и проверяемый демонтаж ядерной программы КНДР обязательным условием ослабления или прекращения санкционного режима. Кроме того, США не оценили разоруженческие меры, которые КНДР предприняла в 2018 г. в качестве жеста доброй воли (установление моратория на ракетные и ядерные испытания, уничтожение ядерного полигона в Пхунгери, осуществление частичного демонтажа ракетного комплекса “Сохе”, отказ от требований о выводе войск США из Южной Кореи), и не проявили готовность идти на какие-либо уступки в отношении КНДР (помимо отмены совместных военных учений с Республикой Кореей) 12.

После прихода к власти в Соединенных Штатах президента Джозефа Байдена (20 января 2021 г.) переговоры с КНДР не были возобновлены: приоритет США явно сместился в сторону урегулирования ситуации вокруг ядерной программы Ирана. В условиях сохранения международных санкций в отношении Северной Кореи и отсутствия диалога по урегулированию ядерной проблемы Корейского полуострова, Пхеньян продолжил развивать свою ядерно-ракетную программу и обозначил в качестве приоритета “более тщательную подготовку к долгосрочной конфронтации с империализмом США” 13.

В январе 2022 г. КНДР провела семь ракетных пусков, в том числе пуск ракеты средней дальности “Хвасонг-12” – самой мощной ракеты из тех, которые Пхеньян испытывал с 2017 г. По имеющимся данным, “Хвасонг-12” способен достигать территории острова Гуам, на котором располагаются военные базы США.

8 сентября 2022 г. Пхеньян принял закон “Политика в отношении ядерного оружия”, определяющий, при каких условиях КНДР готова применить ядерное оружие и другие средства массового поражения. Ранее КНДР не имела подобного рода доктринальных документов в области ядерной политики. Такой шаг позволяет сделать вывод, что Пхеньян не настроен в ближайшее время вести какие-либо переговоры о денуклеаризации Корейского полуострова.

Обзорный цикл 2016–2022 гг. стал самым долгим за всю историю Договора по причине множественных переносов десятой Обзорной конференции, связанных с ухудшением санитарно-эпидемиологической ситуации, вызванной пандемией COVID-19. На всем протяжении обзорного цикла прогнозы относительно итогов конференции были в подавляющем большинстве негативными. Такое отношение было вызвано прежде всего беспрецедентным уровнем напряженности в отношениях между государствами-участниками. Начавшийся в 2021 г. кризис европейской безопасности, переросший 24 февраля 2022 г. в вооруженный конфликт в форме специальной военной операции России на Украине, ожидаемо негативно повлиял на переговоры в ходе ОК. Делегации широко пользовались предоставленным им правом слова для того, чтобы выступить с осуждением СВО. Наиболее острые противоречия вызвала тема безопасности Запорожской АЭС, которая активно обсуждалась сразу в двух из трех главных комитетов конференции: в одном из них – в контексте гарантий безопасности, а в другом – в рамках мирного использования атомной энергии. В заключительный день Обзорной конференции, 26 августа, делегация России отказалась поддержать текст итогового документа, ссылаясь на “политизированность и ангажированность” положений, связанных с ситуацией на ЗАЭС.

Обзорный процесс ДНЯО зачастую характеризуют как лакмусовый тест, показывающий текущее состояние международного режима ядерного нераспространения. В этой связи то обстоятельство, что десятая Обзорная конференция стала второй по счету, завершившейся без принятия итогового документа, сигнализирует о серьезных проблемах, стоящих перед мировым сообществом. Однако говорить о том, что ДНЯО обречен, пока не приходится. Как показала работа десятой ОК, государства не утратили интереса к переговорному процессу. Были предприняты значительные усилия по поиску компромиссов и взаимоприемлемых решений по целому ряду спорных вопросов.

Согласно общему решению, следующая встреча государств-участников должна состояться в 2023 г., а одиннадцатая Обзорная конференция – в 2026 г. Необходимо, чтобы усилия международного сообщества были нацелены на сохранение ДНЯО и режима нераспространения в условиях беспрецедентно острой международной ситуации и создание предпосылок к последующим мерам укрепления Договора после того, как произойдет мирное урегулирование конфликта на Украине и вокруг нее.

Значительным подспорьем для следующей Обзорной конференции, которая должна состояться в 2026 г., могут стать:

– во-первых, прогресс в области контроля над вооружениями: соблюдение Россией и США обязательств по Договору о сокращении стратегических наступательных вооружений (ДСНВ-3) и заключение нового договора или рамочного соглашения, которое должно прийти на смену ДСНВ-3;

– во-вторых, восстановление Совместной всеобъемлющей ядерной сделки с Ираном;

– в-третьих, обсуждение вопросов региональной безопасности в рамках работы Конференции по созданию на Ближнем Востоке зоны, свободной от оружия массового уничтожения.