Место климатической безопасности в стратегическом планировании: кейс России и Норвегии

В 2015 г. на 21-й Конференции сторон Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН) было подписано Парижское соглашение – первый юридически обязывающий документ глобального характера, закрепляющий приверженность его участников к ограничению роста глобальной средней температуры “намного ниже” 2°C к концу века по сравнению с доиндустриальной эпохой. В 2019 г. Европейский союз (ЕС) анонсировал “Зеленый курс” – масштабный пакет регуляторных мер и инициатив, направленный на достижение углеродной нейтральности к 2050 г. Эти два события стали ключевыми маркерами актуализации в глобальном масштабе политической повестки борьбы с изменением климата. Практически все развитые экономики объявили о приверженности достижению углеродной нейтральности к середине века, в то время как большинство других государств также разработали меры по сокращению выбросов парниковых газов в рамках реализации обязательств по Парижскому соглашению.

Актуализация мировой климатической повестки набирает силу как следствие ряда взаимосвязанных факторов: угрозы человечеству от самого изменения климата; тесной взаимосвязи вопросов климата и энергетики в энергодефицитных государствах, для которых энергетический переход является средством достижения энергобезопасности в условиях высокой политизации энергетической сферы; возможностей перехода к экономике замкнутого цикла, устойчивого экономического роста и технологического развития; влияния широких общественных и политических движений, выступающих за активизацию действий мирового сообщества в условиях климатического кризиса; а также перспективы международной консолидации за счет климатической повестки, открывающей широкое пространство для сотрудничества вне рамок традиционных политических вопросов. Впрочем, насчет последнего мнения политических и академических кругов расходятся: видение климата как поля для кооперации характерно в основном для либеральной парадигмы в рамках теории международных отношений, в то время как другие (например, реалистическая парадигма и английская школа) все чаще говорят о вероятности фрагментации международной системы по линии “климатических клубов” – объединений государств с различной степенью формализации, создаваемых с целью координации климатических амбиций и позиций на международных переговорах по климату 1, а также, что нельзя исключить, – с намерением закрепить доминирование определенной группы стран в этой новой и не окончательно “поделенной” сфере международных отношений.

В рамках международной климатической и экологической политики поведение государств во многом определяется их “экологической силой” 2, которая имеет несколько измерений. С одной стороны, материальное измерение включает в себя традиционные аспекты силы (экономические и военно-политические) и наличие в государстве значимых природных ресурсов и экосистем, а социальное – способность воздействовать на интересы и идентичность других государств, формировать международную экологическую повестку, влиять на принятие решений, выстраивать легитимные модели поведения, формулировать общепринятые дискурсы (например, “зеленого роста”) и т.д. С другой стороны, “негативное” измерение экологической силы государств заключается в способности вызывать деградацию крупных контролируемых ими экосистем, а также срывать или тормозить международные форматы сотрудничества в сфере климата и защиты окружающей среды, а “позитивное” состоит в способности проводить положительные изменения в международной экологической политике, решать экологические проблемы и брать на себя лидерство 2.

Стоит отметить, что экологическое лидерство стало одной из новых норм международного общества, а также одним из институтов, составляющих важнейшие его признаки наравне с такими фундаментальными принципами и практиками, как дипломатия, война, международное право, баланс сил и управление великих держав 3 4. Последние являются ключевым звеном в процессе превращения лидерства в норму, поскольку именно они продвигают на международную арену те экологические обязательства, которые вначале принимают на внутригосударственном уровне и которые соответствуют их интересам. Другой тесно связанной с лидерством нормой в международном обществе становится экологическая ответственность, которая также является сферой преимущественного доминирования великих держав 5 6.

Следует разобраться, какие державы в контексте экологической и климатической политики считаются великими. Так, А. Брентон, фокусируясь на великих державах в сфере климата, видит их как крупных эмитентов парниковых газов, в силу высокой экономической и политической влиятельности которых любые международные договоренности по климату не имеют значения без их участия 7. С. Бернстайн пишет, что экологические великие державы отличают определенное сочетание исторического и современного вклада в деградацию окружающей среды и одновременно наличие возможностей бороться с такой деградацией 8. Б. Бузан и Р. Фалькнер понимают экологические державы как государства, способные влиять на процессы и их исходы в глобальной экологической политике, а также формировать поведение, интересы и даже идентичности других в этой сфере 2. При этом они опираются на двухкомпонентное понимание великих держав Х. Булла, который концептуализировал их как одновременно обладающих значительными силовыми возможностями и признаваемых в качестве таковых остальными членами международного общества и собственными гражданами с соответствующим наличием особых прав и обязанностей – например, права определять, какие вопросы являются важными для международного мира и безопасности 3.

В последние десятилетия проблемы защиты окружающей среды и изменения климата становятся все более важными измерениями международной безопасности 9 10 11 12 13 14 15 16 17 и, таким образом, занимают значимое место в системе национальных интересов великих держав. В качестве одной из последних позиционирует себя и Россия 18. При этом реализация потенциала ее “позитивной экологической силы” зависит от целого ряда факторов – от экономических возможностей и политической воли до позиции ключевых партнеров, в первую очередь стран БРИКС. Благодаря своим огромным природным ресурсам Россия обладает всеми возможностями взять на себя лидерство в борьбе с экологическими и климатическими угрозами безопасности как минимум среди государств незападного мира. Тем временем, будучи четвертым крупнейшим в мире эмитентом парниковых газов, Россия обладает и “негативной экологической силой”. В первую очередь это можно заключить исходя из того, что значительная часть доходов бюджета государства формируется за счет нефтегазового сектора. Зачастую энергообеспеченные страны мира, в первую очередь традиционные экспортеры ископаемых видов топлива, в целях сохранения доминирующего положения на мировой энергетической арене, гарантирующего их силовой потенциал, выступают в качестве “спойлеров” на международных переговорах по климату: они лоббируют более мягкие формулировки соглашений, договоренности, юридически не обязывающие к действиям, и замедление процессов глобального энергоперехода параллельно с признанием природного газа в качестве “переходного” энергоносителя 19.

Вероятнее всего, именно вышеуказанные практики государств, обладающих “негативной экологической силой”, привели к формированию распространенного в академических кругах мнения о том, что климатическая политика стран – экспортеров ископаемых видов топлива (то есть носителей “негативной экологической силы”) во многих случаях отличается меньшим уровнем амбициозности, а энергоизбыточность и энергодефицитность непосредственно влияют на развитость мер климатического регулирования и позицию государства на международной климатической арене 19 20 21 22 23 24 25 26. Однако такой взгляд уравнивает все экспортирующие ископаемые виды топлива государства, подразумевая, что фактор важности роли энергетического экспорта во внешней торговле достаточен для того, чтобы судить об уровне их климатической амбициозности. Соответственно предполагается, что при исследовании таких государств энергообеспеченность является приоритетным фактором в предопределении климатических амбиций государства по сравнению со всеми остальными (показателями социально-экономического развития, уязвимостью к климатическим изменениям, уровнем загрязнения воздуха, участием в международных климатических режимах, политическим режимом, политической и избирательной системами, общественным мнением и ценностями, политической культурой населения и др.). На основании такого рода представлений сложно объяснить, почему между самими странами-экспортерами ископаемого топлива в ряде случаев существуют значительные различия в масштабах климатических целей, инструментах адаптации к климатическим изменениям и их митигации.

В данном случае одним из наиболее показательных примеров могут служить Россия и Норвегия – государства со схожей долей нефтегазовых доходов в общем объеме доходной части государственного бюджета и с разительно отличающимися оценками климатической амбициозности. Так, нефтегазовые доходы составили 35.8% всех доходов бюджета России в 2021 г. и 45.5% – в первом полугодии 2022 г.; нефть и газ также заняли 33.7% объема экспорта по состоянию на 2021 г. (всего на топливно-энергетические товары пришлось 54.3% экспорта). В Норвегии в 2021 г. нефтегазовый сектор достигал 51% объема экспорта, в то время как его роль в доходах государства составляла только 21%; однако в 2022 г. в условиях энергетического кризиса и резкого роста стоимости энергоносителей последний показатель, согласно пересмотренному национальному бюджету, увеличился до 42%, а доля нефти и газа в экспорте – до 58%. При этом Climate Action Tracker (CAT) оценивает общий уровень амбициозности норвежской климатической политики как “почти достаточный” для достижения целей Парижского соглашения по ограничению роста средней глобальной температуры до 1.5°C к 2100 г., а внутреннюю цель по достижению углеродной нейтральности к 2050 г. – как “совместимую” с этим документом. Российскую климатическую политику CAT считает “критически недостаточной” для реализации Парижского соглашения, а национальные климатические цели – “в высокой степени недостаточными”.

 Для объяснения этих различий наиболее простым решением было бы приведение основных показателей социально-экономического развития обоих государств (в первую очередь ВВП на душу населения), которые бы достаточно наглядно продемонстрировали, что Норвегия обладает бóльшими объемами доступных финансовых ресурсов для обеспечения реализации мер климатического регулирования. В то же время такой подход был бы поверхностным и не отражал бы сути глубинных процессов трансформации системы приоритетов государственного развития, которая происходит вследствие повышения уровня благосостояния. Он не объясняет, что именно должно при этом произойти для того, чтобы государство стало уделять наибольшее внимание климату, а не, например, гуманитарной помощи бедным или разработке новейших медицинских технологий. Кроме того, он бы автоматически подразумевал, что у всех социально-экономически развитых государств климатические цели более амбициозны, чем у развивающихся, что также не является верным (наиболее ярким примером являются США в период президентства Д. Трампа). При этом данный подход также не объяснял бы, почему у некоторых традиционных экспортеров ископаемых видов топлива с высокими экономическими показателями климатические цели оцениваются как недостаточно амбициозные. К примеру, Сингапур, вторым крупнейшим экспортным товаром которого является переработанная нефть, и Австралия, ставшая в 2020 г. ведущим в мире экспортером угольных брикетов, занимают соответственно 11 и 18 места в мире по ВВП на душу населения и опережают в этом рейтинге Нидерланды, Финляндию, Германию, Великобританию, Австралию, Францию, Японию и Республику Корея. При этом CAT присваивает их климатическим стратегиям рейтинги “критически недостаточных” и “недостаточных” для имплементации цели в 1.5°С. Наконец, с помощью такого подхода невозможно было бы объяснить и феномен малых островных развивающихся государств (МОРАГ), не отличающихся значительным национальным богатством, но одних из наиболее активных среди акторов, продвигающих борьбу с изменением климата на международной арене.

Наша гипотеза состоит в том, что ключевым фактором, предопределяющим уровень амбициозности климатической политики государств, является степень секьюритизации климатических изменений и место климата в иерархии угроз системы национальной безопасности. Этот фактор релевантен не только для стран – экспортеров ископаемого топлива: он применим к анализу климатической политики любого государства мира. Его можно трактовать и как недостающее связующее звено между ростом национального благосостояния и возрастанием роли климата в системе национальных приоритетов, и как объяснение столь повышенной климатической активности МОРАГ, которые не были бы заинтересованы в дорогостоящей климатической политике, если бы не находились под угрозой затопления и физического уничтожения.

Согласно нашей гипотезе, ввиду сравнимости показателей, связанных с государственными доходами от экспорта ископаемых видов топлива в России и Норвегии, различия в амбициозности их климатической политики объяснимы в первую очередь с точки зрения того, что климатические изменения менее секьюритизированы в России, чем в Норвегии. Для того чтобы проверить наши предположения, мы провели количественный контент-анализ стратегических, доктринальных и концептуальных документов России и Норвегии и определили уровень их секьюритизированности, выстраивая таким образом иерархию угроз обоих государств. Для описания фактора секьюритизации климатических изменений мы используем понятие “климатическая безопасность”, в настоящий момент отсутствующее в российском официальном дискурсе несмотря на то, что в Климатической доктрине Российской Федерации присутствует положение об изменении климата как причине угроз безопасности государства.

Следует отметить, что в научной литературе уже существуют исследовательские рамки для изучения вопросов, связанных с секьюритизацией процессов изменения климата. Тем не менее большинство авторов стремятся анализировать климатическую безопасность преимущественно качественно, через анализ дискурсивных практик, агентов и объектов секьюритизации и т.д. 27 28 29 30 31 32 Вместе с тем постановка проблемы в рамках нашего исследования потребовала использования количественных методов, поскольку было необходимо оценить степень секьюритизации климатических изменений и определить положение этой сферы относительно других. Несмотря на определeнные наработки в области применения количественных методов для анализа секьюритизации процессов изменения климата 33 34 35, фактически отсутствовала методология, которая бы полностью удовлетворяла запросам нашего исследования. Следовательно, для анализа потребовалось выработать методологию проведения контент-анализа для определения степени секьюритизации различных сфер государственного управления и их сравнения.

Термин “климатическая безопасность” достаточно распространен в зарубежном научном дискурсе, однако единство по поводу его определения отсутствует. Можно выделить несколько основных линий его концептуализации.

Во-первых, популярно понимание климатической безопасности как основной причины вооруженных конфликтов либо как фактора мультипликации угроз их возникновения 29 30. Эта трактовка предполагает значимость термина как для международной, так и национальной и человеческой безопасности (англ. human security), поскольку конфликты могут возникать на любом уровне, включая локальный. Предметом таких конфликтов может стать борьба за все более ограниченные ресурсы (преимущественно водные и продовольственные), за приемлемую по климатическим условиям для обитания территорию и т.д. Консенсус по поводу того, насколько климат действительно может стать источником конфликта, отсутствует; однако климатические изменения способны создать либо обострить конфликтогенную среду, даже если предметом и поводом для начала конфликта будут служить совершенно другие факторы.

Во-вторых, в научном дискурсе широко распространен государствоцентричный подход, фокусирующийся на рисках и угрозах, которые климатические изменения представляют для национальной безопасности 36: от непосредственной перспективы затопления части территории по мере повышения уровня мирового океана вследствие роста средней глобальной температуры до необходимости справляться с потоком беженцев, который будет увеличиваться по мере того, как ухудшение природных условий сделает целый ряд территорий менее пригодными для проживания. Изменения природно-климатических условий также могут спровоцировать увеличение расходов на оборону вследствие того, что климат как новый фактор возникновения конфликтов практически неизбежно увеличит их число и расширит набор внешних угроз для любого государства. Спектр таких угроз включает в себя и ряд вопросов экономического характера.

Например, перспективы замедления экономического роста как непосредственно от негативных последствий изменения климата (от учащения засух и более низкой урожайности посевных культур до вывода из строя значимой доли инфраструктуры ввиду проседания почв при таянии многолетней мерзлоты, а также увеличения частотности и масштаба температурных аномалий и опасных природных явлений), так и в обусловленной большим набором факторов (не в последнюю очередь репутационных с внешнеполитической точки зрения) необходимости проведения низкоуглеродной трансформации. Последняя потребует значительных издержек, связанных с адаптацией всех сфер государственного управления и общественной жизни под климатические стандарты, переходом на альтернативные энергоносители, строительством новой энергетической, промышленной, жилищно-коммунальной и иной инфраструктуры с одновременным часто преждевременным выводом из эксплуатации старой и т.д. Низкоуглеродная модальность государственного развития также служит потенциальным фактором значительных трансформаций общественной жизни и способна затронуть культуру и традиции государств.

В рамках государствоцентричного подхода можно также выделить и международный аспект климатической безопасности, состоящий из нескольких измерений. С одной стороны, климатические изменения предполагают необходимость объединения всего международного сообщества в борьбе с ними, хотя позиции ключевых акторов глобальной политики насчет возможности и масштабов сотрудничества в этой сфере значительно разнятся. С другой стороны, набор вышеозначенных факторов – главным образом увеличение числа конфликтов и экономические трансформации государств – способен модифицировать конгломерат великих держав на мировой арене. Некоторые из имеющих этот статус могут не справиться с финансовыми затратами на декарбонизацию (что особенно вероятно в контексте продолжающегося с 2021 г. энергетического кризиса) и потерять свои позиции, в то время как другие, наоборот, найдут способ заработать и нарастить экономическую и политическую силу в новых условиях.

В-третьих, климатическая безопасность зачастую рассматривается в противоположных государствоцентричному подходу терминах человеческой безопасности 37 38 и ее семи аспектов – экономики, продовольствия, здравоохранения, окружающей среды, политики, а также безопасности сообществ и личности. Очевидно, что все эти сферы могут быть затронуты климатическими изменениями. Так, здравоохранение окажется перед вызовом распространения новых видов болезней по мере изменения средней температуры на Земле и в случае неспособности населения приспособиться к новым климатическим реалиям, а локальные сообщества могут оказаться под угрозой переселения с традиционных мест проживания. В ряде государств может значительно трансформироваться средний уровень благосостояния за счет возможных перемен в ожидаемой продолжительности жизни вследствие реализации вышеуказанных угроз в сфере здравоохранения и социально-экономического развития.

Таким образом, климатическую безопасность как концепцию, приобретающую все возрастающее значение в российской стратегической культуре и широко распространенную в норвежской, можно определить как состояние защищенности личности, общества и государства от рисков и угроз, связанных с негативными последствиями глобальных климатических изменений. Климатически безопасным можно считать общество, обладающее следующими признаками: высокая степень секьюритизации климатических изменений на государственном уровне; значительная финансовая и организационная поддержка государством процессов декарбонизации (большой объем инвестиций в низкоуглеродное развитие в сочетании с достаточно жесткими инструментами климатического регулирования); высокий уровень осознания необходимости борьбы с изменением климата среди населения; а также наличие больших запасов природных ресурсов, которые вносят вклад в поддержку состояния защищенности от климатических угроз. Согласно этой логике, экологически сильные государства (преимущественно в “позитивном” измерении) зачастую можно назвать климатически безопасными. Стоит подчеркнуть, что последний признак – богатство природными ресурсами (в первую очередь лесными, водными и т.п.) – далеко не всегда характерен для климатически безопасных государств, однако в случае его наличия способен обеспечить относительную защищенность от климатических угроз даже тогда, когда один или несколько остальных признаков недостаточно выражены.

Для проверки выдвинутой гипотезы был проведен количественный контент-анализ российских и норвежских стратегических, доктринальных и концептуальных документов. Мы исходили из предпосылки, что стратегические, доктринальные и концептуальные документы играют ключевую роль в государственном управлении, а также отражают степень секьюритизации различных сфер государственной политики.

В рамках количественного контент-анализа были проанализированы стратегии и планы (норв. strategier og planer) Норвегии, а также планы, стратегические, доктринальные и концептуальные документы РФ. В общей сложности было проанализировано 468 российских и 258 норвежских документов. Норвежские документы были получены с официального сайта правительства Норвегии (regjeringen.no). Российские документы – с сайта электронной базы данных правовых документов “КонсультантПлюс”.

В рамках исследования были использованы документы, опубликованные в период с 2008 г. по июль 2022 г. Нижняя хронологическая рамка определена, во-первых, мировым экономическим кризисом и, во-вторых, вооруженным конфликтом на территории Южной Осетии и Абхазии. Оба события, очевидно, привели к серьезному пересмотру систем национальной безопасности России и Норвегии. Верхняя хронологическая рамка обосновывается международно-политическим кризисом 2022 г., также в значительной степени затронувшим вопросы безопасности в обоих государствах.

В ходе контент-анализа был осуществлен поиск по словам, связанным с безопасностью и угрозами. В табл. 1 представлен список слов на русском и норвежском языках, использованных в запросе. Учитывались также однокоренные слова. Мы исходили из того, что количество упоминаний слов, связанных с безопасностью, отражает степень секьюритизации документа.

Источник: составлено авторами.

Российские и норвежские документы в ходе исследования были разделены на группы (сферы государственного управления) и подгруппы (различные области в рамках сфер государственного управления).

На гистограмме (рис. 1) представлены данные по количеству слов, связанных с безопасностью, на тысячу слов в российских и норвежских документах, поделенных на группы. В силу различий в системе государственного управления и стратегической культуре двух стран в Норвегии не выделялись сферы, связанные с морями, океанами и реками, а также с развитием цифровых, космических и нанотехнологий, так как этим направлениям не уделяется должного внимания в норвежском стратегическом планировании. Также следует отметить, что климат, экология и природа были объединены в одну сферу, однако, поскольку предмет исследования связан в первую очередь с климатической безопасностью, на гистограмме данные по климатическим документам выделяются в отдельную категорию; данные по экологии и природе объединены в категорию “экология”.

Источник: составлено авторами.

Исходя из степени секьюритизации рассматриваемых документов, иерархия угроз в России и Норвегии в целом совпадает. Исключение составляет только климатическая сфера, которая в Норвегии более секьюритизирована, чем внешняя политика, тогда как в России их положение относительно друг друга обратное. Кроме того, не считая военной сферы, права, государственного управления и внешней политики, практически все сферы более высоко секьюритизированы в Норвегии, чем в России, в том числе и климат.

Форма и содержание стратегических, доктринальных и концептуальных документов являются выражением национальной стратегической культуры. Поскольку для исследуемых государств характерна разная степень секьюритизации стратегической культуры, следует также представить нормированные данные по секьюритизации документов в России и Норвегии. Это необходимо для более корректного сравнения положения той или иной сферы в иерархии угроз в разных странах. В данном случае использовалось нормирование методом мин-макс. Данные с сохранением интервала были представлены на множестве от 0 до 1 таким образом, что максимальное значение для каждой страны – 1, а минимальное – 0. В результате можно более корректно сравнить положение той или иной сферы или области в национальной иерархии угроз. Нормированные данные представлены в табл. 2.

Источник: составлено авторами.

Стоит обратить внимание на то, что разница между Россией и Норвегией в нормированных показателях по климатической сфере является наибольшей, что свидетельствует о серьезных различиях в положении этой сферы в национальных системах безопасности.

Наконец, необходимо оценить динамику секьюритизации климатических и экологических документов в России и Норвегии. На графике (рис. 2) представлены средние данные по годам по доле слов, связанных с безопасностью, в экологических и климатических документах. Годы, в течение которых не были опубликованы никакие документы, на графике отмечены нулем.

Источник: составлено авторами.

Как следует из графиков, динамика секьюритизации климатической и экологической областей в целом совпадает в обоих государствах. Обращает на себя внимание и то, что она так или иначе связана с целым рядом поворотных внешнеполитических событий. В частности, не считая 2017 г., когда в России была принята Стратегия экологической безопасности, после 2014 г. наблюдается резкое снижение секьюритизации климатических и экологических документов, что, вероятно, связано с пересмотром системы национальной безопасности по итогам украинского кризиса. Помимо этого, в обеих странах отмечается рост уровня секьюритизации климата и экологии в 2017 г., что, вероятнее всего, является следствием подписания Парижского соглашения (и Россия, и Норвегия подписали его в 2016 г.), а также после 2019 г., что совпадает с периодом, непосредственно следующим за активизацией климатической политики Евросоюза с анонсированием “зеленого курса” в декабре 2019 г.

По результатам контент-анализа следует отметить, что климатическая сфера секьюритизирована в Норвегии в большей степени, чем в России, а также расположена выше в иерархии угроз национальной системы безопасности. Этот вывод подтверждается данными проведeнного контент-анализа (рис. 1 и табл. 2), которые демонстрируют, что норвежские климатические документы в целом секьюритизированы в большей степени, а относительно других сфер климат в Норвегии значительно более секьюритизирован, чем в России. Различия в уровне секьюритизации, соответственно, можно с высокой вероятностью считать одной из основных причин разницы в амбициозности климатической политики двух государств, поскольку угрозы, связанные с климатическими изменениями, в Норвегии оцениваются как более серьезные, чем в России. В общем и целом, в рамках логики секьюритизации ответ на вопрос о факторах, детерминирующих более высокий уровень амбициозности климатической политики Норвегии, является очевидным и подтверждается данными контент-анализа. Однако открытым остается вопрос о том, почему в России и Норвегии различается сама оценка угроз, связанных с климатическими изменениями. В этой связи мы предлагаем две линии аргументации, которые призваны помочь на него ответить.

Во-первых, следует обратить внимание на структуру иерархии угроз систем национальной безопасности России и Норвегии (рис. 1). Заметно, что помимо климата, социальная и экономическая сферы в Норвегии секьюритизированы больше, чем в России. Это, в свою очередь, частично идет вразрез с распространенным мнением о том, что фактор социально-экономического развития имеет важное и в некоторых случаях определяющее значение в определении степени амбициозности климатической политики 39 40. В логике секьюритизации можно было бы указать, что российская климатическая политика менее амбициозна по сравнению с норвежской потому, что социально-экономическое развитие является источником более явных и немедленных вызовов и угроз для России, чем климат. Однако такой подход не соответствует данным контент-анализа (рис. 1 и табл. 2); следовательно, объяснение разницы в амбициозности климатической политики Норвегии и России через фактор социально-экономического развития в конечном счете не затрагивает фундаментальных причин этих различий.

Далее следует обратить внимание на то, что сферы внешней политики, права и государственного управления, а также военная сфера в России более секьюритизированы, чем в Норвегии (рис. 1). Соответственно, для России на уровне стратегического планирования характерны более высокая чувствительность к угрозам, возникающим в этих сферах, и представление о том, что именно они нуждаются в более пристальном внимании со стороны государства. На наш взгляд, это напрямую связано с объективным положением России и Норвегии в современной структуре международных отношений. Россия является великой державой; для поддержания и укрепления своего положения в относительном распределении силы в рамках международной системы ей необходимо постоянно наращивать свой силовой потенциал, что и определяет степень восприятия угроз в сфере обороны. Уровень секьюритизации внешней политики в России также во многом связан с ее великодержавным статусом и географическим положением. Российская внешняя политика в большей степени, чем норвежская, сопряжена с соперничеством, в первую очередь с другими великими державами. Норвегия же является малой державой и не сталкивается с необходимостью непрерывно поддерживать и наращивать силовой потенциал. Будучи в дополнение к этому членом НАТО, она фактически решает задачи обеспечения жесткой безопасности через военно-политическое сотрудничество с США.

Все эти объективные реалии отражаются на различиях в восприятии угроз в сферах обороны и внешней политики. Иными словами, взаимосвязь великодержавности и климатической политики выглядит следующим образом: Россия, будучи великой державой, вынуждена уделять больше внимания сферам, которые тесно связаны с жесткой безопасностью, в то время как Норвегия в значительно меньшей степени сталкивается с проблематикой ее обеспечения и может позволить себе больше вовлекаться в вопросы, связанные с изменением климата. Корректность этой логики также подтверждается данными о динамике трансформации уровня секьюритизации климата и экологии (рис. 2). В частности, после осложнения международно-политической ситуации в результате украинского кризиса 2014 г. фиксируется снижение степени секьюритизации климата и экологии для обоих государств, поскольку этот процесс вызвал переоценку иерархии угроз в сторону вопросов более жесткой безопасности.

Следует также обратить внимание на взаимосвязь всего вышесказанного с понятием “экологической силы”. Как уже было обозначено, Россия располагает значительным потенциалом в этой области и является экологической великой державой. Однако обладание большим количеством “экологической силы” напрямую не меняет положение страны в относительном распределении силы в рамках международной системы. В результате возникает своеобразное противоречие, поскольку для традиционных великих держав климатическая и экологическая политика практически никогда не является первым приоритетом, и, как следствие, потенциал “позитивной экологической силы” не реализуется в полной мере. В данном контексте показательной является трансформация климатической политики США в период президенства Д. Трампа. США, безусловно, располагают значительным потенциалом в области экологической безопасности и весомой “экологической силой”. Более того, объективный набор угроз национальной безопасности и их структура не изменились ни при переходе от Б. Обамы к Д. Трампу, ни при его смене Дж. Байденом на посту президента. Вместе с этим по идеологическим соображениям менялась степень секьюритизации климатических изменений, которая и оказывала влияние на амбициозность климатической политики США. При этом более высокая степень секьюритизации климатических рисков при демократических администрациях также имеет международное измерение, поскольку связана с поддержанием идеологического единства в рамках трансатлантического взаимодействия.

Другая причина различий в амбициозности климатической политики России и Норвегии также лежит в международно-политической плоскости и связана с положением Норвегии в системе международных отношений. Как было отмечено, Норвегия является малой державой и, как следствие, в ходе формулирования своей политики в значительной степени зависит от других центров силы, в первую очередь от Европейского союза. Такое положение находит отражение в ее стратегическом планировании, в том числе в области климата. Норвежские климатические документы более ориентированы на глобальный уровень, подчеркивают связанные с изменением климата угрозы для всего человечества; целый ряд их напрямую связан с международным измерением. Европейское направление внешней политики Норвегии является основным: она входит в Европейскую экономическую зону, принимает участие в европейских климатических режимах и в результате в значительной степени вынуждена следовать в фарватере европейской климатической политики. Это и находит отражение в динамике трансформации ее уровня секьюритизации экологии и климата (рис. 2). В частности, с активизацией европейской климатической политики в 2019 г. фиксируется рост уровня секьюритизации экологических и климатических документов в Норвегии.

Вместе с тем нельзя утверждать, что российская климатическая политика полностью изолирована от международного контекста в целом и от европейской политики в частности. Россия, формулируя свою политику в области климата, также реагирует на действия европейских стран (особенно ярким примером здесь стала реакция на планирование ЕС механизма пограничной углеродной корректировки (Carbon border adjustment mechanism, CBAM), а динамика секьюритизации климатических и экологических документов в России так же, как и в случае Норвегии, отражает связь с активизацией европейской климатической политики (рис. 2). Тем не менее по форме и содержанию эта реакция отличается от норвежской: если Норвегия позиционирует себя как часть европейских климатических усилий и интегрируется в институты климатического регулирования, создаваемые ЕС, то Россия воспринимает европейскую климатическую политику в качестве вызова экономической и энергетической безопасности и соответствующим образом реагирует на нее. Таким образом, если Норвегия де-факто перенимает ЕС секьюритизацию климатических угроз, то Россия, будучи намного более самостоятельным актором международного сообщества, секьюритизирует саму климатическую политику ЕС.

Россия – не единственное государство, для которого характерна такая тенденция: восприятие международных и в первую очередь европейских мер в качестве протекционистских и угрожающих как минимум национальной экономической безопасности и существующим принципам международной торговли в той или иной мере характерно для всех государств БРИКС. Последние в целом занимают особую позицию в международном климатическом управлении 41 вследствие схожести интересов, заключающихся в приоритетности социально-экономического роста и технологического развития даже в условиях необходимости повышения климатических амбиций 19. Соответственно, несмотря на то, что о возможности создания оформленного “климатического клуба” БРИКС на данный момент говорить преждевременно, этот процесс, как и появление других подобных региональных и межрегиональных объединений, может быть ускорен именно такими мерами, как европейский СВАМ, которые рассматриваются “третьими” для Евросоюза странами в качестве угрозы различным аспектам их безопасности.

В контексте нашего исследования следует подчеркнуть и ограничения примененной методологии, которые не могут быть устранены без помощи качественного анализа. Главным здесь является то, что количественный анализ не вполне четко отражает всю сложность процессов секьюритизации в сфере климата в России и Норвегии. Подсчет количества слов, связанных с безопасностью, не дает понимания о контексте, в котором они употребляются, и не учитывает то обстоятельство, что понятия безопасности в рассматриваемых государствах могут фундаментально различаться.

Так, трактовка климатической безопасности в том виде, в котором она была концептуализирована выше, характерна в чистом виде только для норвежских стратегических документов. В российских нормативных правовых актах она в значительной мере смешивается с секьюритизацией “зеленой угрозы”: активизация процессов глобальной низкоуглеродной трансформации и расширение масштабов зарубежных мер климатического регулирования воспринимаются в качестве вызовов и угроз экономической и энергетической безопасности, поскольку Российская Федерация как крупный экспортер ископаемых видов топлива стремится на максимально долгий срок сохранить данную роль в мировой энергетической политике.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2021 г. указывает на то, что мировые процессы декарбонизации могут использоваться как предлог для ограничения доступа РФ к международным экспортным рынкам и к транспортным маршрутам, а также сдерживать промышленный рост страны и ее усилия по развитию Арктической зоны. Таким образом, глобальный “зеленый переход” прямо секьюритизируется в ключевом стратегическом документе России, относящемся к безопасности, в то время как климатические изменения в нем же воспринимаются как угроза только косвенно – через повышение рисков чрезвычайных ситуаций и негативное воздействие на хозяйственную деятельность и условия жизни человека.

Напрямую изменение климата определено как угроза в Климатической доктрине РФ и в Стратегии развития Арктической зоны и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., в то время как энергетический переход и иные измерения глобального низкоуглеродного развития секьюритизируются в намного большем количестве документов. Соответственно, многие слова, связанные с безопасностью, которые были учтены в контент-анализе документов климатической сферы, на деле относятся к этому “другому” виду климатической секьюритизации, свидетельствующему скорее о низкой мотивированности государства в плане климатической амбициозности. В этой связи можно предположить, что реальный уровень секьюритизации климатических изменений в России несколько меньше, чем отражено в результатах контент-анализа. Стоит отметить, что в исследованных норвежских документах секьюритизация глобальных тенденций к декарбонизации практически или полностью отсутствует.

В других рассмотренных сферах понимание концепции безопасности Россией и Норвегией также может различаться. Так, в ключевой для исследования сфере внешней политики российские документы так или иначе сосредоточены на продвижении ее национальных интересов, будь то в области традиционной дипломатии или культуры. Соответственно, российские стратегии, доктрины и концепции государствоцентричны и отражают реалистическую основу российского внешнеполитического мышления. В норвежских документах в этой сфере наблюдается характерная для либеральной парадигмы человекоориентированность, то есть многие из них посвящены не государственным интересам, а проблемам отдельных общественных групп (например, женщин) или зарубежных регионов.

Кроме того, если российские документы акцентируют внимание преимущественно на проблемах, непосредственно относящихся к РФ, то норвежские зачастую затрагивают далекие от нее как в географическом, так и в политическом плане вопросы гуманитарной помощи, голода, бедности, вооруженных конфликтов в развивающихся государствах и т.д., причем, как правило, именно такие стратегии и концепции наиболее секьюритизированы вследствие высокой остроты соответствующих им проблем.

Схожая ситуация наблюдается, например, и в сфере труда и инклюзивности. В норвежских документах по данным вопросам можно отметить значительный уклон в сторону вопросов разнообразия (норв. mangfold), расы, этничности, религии, демократии, прав человека, равенства, социальной интеграции мигрантов, гражданского общества и иных схожих аспектов. Эта тематика создает повышенный уровень секьюритизации, значительно отличающийся от российского. В соответствующих нормативных правовых документах в России практически или полностью отсутствует такой набор угроз, а основной проблематикой является трудовое право, рынок труда, система квалификации работников и иные вопросы, в которых уровень секьюритизации невысок, так как они не являются причинами острых социальных и политических противоречий. В других сферах, относящихся к социальной политике и социально-экономическому развитию, прежде всего в здравоохранении и демографии, также выявляется качественно различный набор угроз, который обусловливает различный уровень их секьюритизации и делает их менее сравнимыми в межстрановом разрезе.

Проблема сравнимости двух страновых кейсов заставляет вернуться к рассмотрению климатической сферы с точки зрения ее законодательного и институционального оформления в России и Норвегии. В Норвегии в дополнение к принятому европейскому климатическому регулированию существует национальный закон об изменении климата, согласно которому правительство должно ежегодно отчитываться парламенту о состоянии и прогрессе в области достижения климатических целей. Российская климатическая политика, в свою очередь, выстраивается во многом под эгидой исполнительной ветви власти, преимущественно Минэкономразвития и Администрации президента, где ведущую роль играет советник президента по вопросам изменения климата. Роль парламента проявляется в основном в процессе окончательного формулирования и утверждения федеральных законов, которыми регулируется только часть общей рамки климатической политики (большинство законодательных актов, в том числе стратегий и концепций, представляют собой либо указы президента, либо, в качестве наиболее распространенной формы, постановления и распоряжения правительства и отдельных министерств и ведомств).

Данная формальная организационная разница обусловливает некоторые недостатки сравнимости двух систем. Одновременно эти отличия свидетельствуют о большей степени секьюритизации норвежской климатической политики в том числе потому, что она значительно более подконтрольна представительному органу власти и, соответственно, является неотъемлемой частью мейнстримной политической повестки, выступает предметом межпартийной политической борьбы и общественной озабоченности, тогда как уровень осознания самим норвежским обществом климатических угроз достаточно высок (только 2.4% населения сомневаются в том, что изменение климата происходит, 69.4% верят в его антропогенный характер), и является одним из важных компонентов, определяющих политические предпочтения граждан 42 43. В России секьюритизация климатических изменений на общественном уровне не столь высока, в связи с чем репрезентация климатических опасений граждан в повседневной политической повестке и в парламенте не входит в число первостепенных запросов населения. Напротив, ключевыми для россиян в сфере экологии и климата являются локальные и общестрановые экологические проблемы (утилизация отходов, загрязнение водоемов и воздуха), в то время как в существование глобальных климатических изменений в принципе не верит 9% населения, а 40% считают эту проблему надуманной и преувеличенной.

Наконец, с вопросом различий в подходах к выстраиванию климатической политики России и Норвегии связана роль, отводимая в обоих государствах поглощающей способности экосистем, в первую очередь лесов. Российская стратегия социально-экономического развития с низким уровнем выбросов парниковых газов предполагает, что на пути достижения углеродной нейтральности, запланированного к 2060 г., необходимо увеличить объемы поглощения парниковых газов экосистемами на 124.3% к 2050 г. по сравнению с 2019 г. Поскольку поглощения учитываются в формировании итогового показателя нетто-выбросов, для достижения поставленной на 2050 г. цели потребуется сократить выбросы “в чистом виде” примерно на 13.5%. Таким образом, поглощающая способность лесов становится одной из ключевых опор стратегии декарбонизации в России. В Норвегии, в свою очередь, с 2017 г. наблюдается планомерное снижение этих показателей, которое, по прогнозам, продолжится до 2050 г. и сменится ростом только в последующий период, то есть когда страна уже, согласно планам, достигнет углеродной нейтральности. Соответственно, поглощения не будут играть значимой роли в процессе низкоуглеродной трансформации в Норвегии; в ключевых норвежских документах, посвященных климатической политике, лесам не отводится особой роли. Такие различия двух государств отражаются и в том, что в России выделяется отдельный корпус документов по чрезвычайным ситуациям, среди которых важнейшее место занимают лесные пожары. В этих документах по результатам контент-анализа наблюдается достаточно высокий уровень секьюритизации, что подтверждает высокую значимость лесного фонда как в российских планах по декарбонизации, так и в государственном стратегическом планировании в целом. В то же время в Норвегии отдельные документы, посвященные чрезвычайным ситуациям, отсутствуют, что также косвенно свидетельствует об относительно меньшей значимости лесных ресурсов в системе государственных приоритетов по сравнению с Россией.

В результате мы приходим к выводу о том, что одну из ключевых ролей в определении уровня амбициозности климатической политики играют вопросы безопасности – в частности, субъективная оценка вызовов и угроз, связанных с климатом, для национальной безопасности государства, выражающаяся в степени секьюритизации климатической сферы. Однако на эту субъективную оценку прямое влияние оказывают объективные факторы, которые и определяют приоритетность климатических проблем в иерархии угроз системе национальной безопасности. В контексте сравнительного анализа России и Норвегии наиболее значимую роль играют различия в положении стран в структуре международных отношений. Роль России в международном сообществе требует от нее уделять значительно большее внимание вопросам военной и международной безопасности, определяя таким образом периферийное внимание к климатической безопасности.