Эволюция приоритизации военной помощи США при администрациях Трампа и Байдена

Политика помощи является одним из важных внешнеполитических инструментов Соединенных Штатов Америки. В последнее время траты на нее достигают примерно 1% ВВП США. Бóльшая часть этих средств расходуется на экономическую помощь, ее доля достигает примерно 60–80% всей официальной помощи, предоставляемой Соединенными Штатами. Остальное тратится на военную.

Тема американской политики помощи довольно хорошо изучена и часто анализируется российскими и англоязычными исследователями. Среди российских можно выделить работы В.И. Бартенева 1 2 3, А.А. Давыдова 4, О.В. Приходько 5, О.А. Тимаковой 6 и другие, где рассматривались различные типы американской помощи и политика помощи в целом. В англоязычной литературе, кроме обычных статей и публикаций в научных журналах таких авторов, как Д. Тама 7, Д. Сперлинг и М. Веббер 8, С. Винклер 9, С. Арезина 10, М. Возняк 11, Н. Марш 12, Р. Дейермонд 13, К. Рамья 14, C. Чарап и М. Прибе 15, существует массив отчетов, докладов и аналитических документов Исследовательской службы Конгресса, различных “мозговых центров” – как американских, так и из других стран мира. Эти материалы служат источниками исследования. На вопросах экономической помощи и помощи развитию специализируются аналитики портала Devex. Для работы привлекались также данные базы ForeignAssistance.gov – важного источника официальной информации о тратах США на политику помощи как военную, так и экономическую.

В Соединенных Штатах на протяжении долгого времени ведется концептуальный спор по поводу содержательной сути политики помощи и ее основной цели. Сложились два базовых теоретических подхода: 1) реалистский, согласно которому политика помощи в первую очередь представляет собой внешнеполитический инструмент и служит выполнению конкретных внешнеполитических задач, 2) либеральный, в соответствии с которым политика помощи – это главным образом экономический инструмент, и помощь оказывается для создания благоприятной среды в странах-получателях, а основная цель этих действий – трансфер ресурсов из богатых стран в бедные.

Автор придерживается парадигмы реализма, и гипотеза предлагаемой работы состоит в том, что политика помощи США в целом, и военная помощь, в частности, однозначно относится к инструментам внешней политики, служащим достижению тех или иных целей Вашингтона. В данной статье рассмотрены примеры использования Соединенными Штатами военной помощи для решения собственных внешнеполитических задач. Цель работы состоит в анализе и оценке приоритизации американской военной помощи, оказываемой тем или иным странам, в зависимости от текущих интересов и внутриполитической обстановки в самих США. Эти интересы частично прописаны в стратегиях национальной безопасности, обновляемых раз в несколько лет, и других документах, связанных с обороной и оборонной политикой Соединенных Штатов: Четырехлетнем обзоре оборонной политики (Quadrennial Defense Review), Национальной военной стратегии США (The National Military Strategy of the USA). Также декларации внешнеполитических интересов отражают принятые Конгрессом США законы, высказывания американского президента, госсекретаря и других полномочных лиц Белого дома. О заинтересованностях США свидетельствует и статистика предоставления американской военной помощи. Последняя, в отличие от экономической, распределяемой среди большого количества стран в относительно небольших долях, в основном выделяется в существенных объемах лишь нескольким государствам (обычно трем-четырем одновременно). Поддержка этих стран (или определенных сил в них) является для Соединенных Штатов временным (Ирак, Афганистан, Украина) или постоянным (Израиль, Иордания, Египет) приоритетом.

Поставленная цель исследования достигалась посредством решения следующих задач. В начале были рассмотрены механизмы американской политики военной помощи и основные ее программы. Затем выявлена роль фондов и инициатив в осуществлении этой помощи. Особый интерес для автора представляли события на Украине в 2022–2023 гг. и перемены в предоставлении военной помощи киевскому режиму в зависимости от вовлечения США в прокси-конфликт с Россией: способы, инструменты и программы оказания помощи, а также попытки управления этим конфликтом посредством передачи оружия и различной военной техники. Структура статьи выстроена в соответствии с данными задачами исследования.

Для решения задач исследования были проанализированы периоды деятельности администраций американских президентов Дональда Трампа (2017–2021) и Джозефа Байдена (с января 2021 г.). Автор использовал и метод исторической ретроспективы, касаясь отдельных моментов предоставления военной помощи в период администраций Барака Обамы (2009–2017) и Джорджа Буша-мл. (2001–2009).

Особенностью данного исследования является его проведение практически одномоментно с описываемыми событиями. С одной стороны, об этих событиях имеется достаточно большое количество информации, в том числе новостной, а с другой, значимая доля статистических данных еще не опубликована или на данный момент засекречена. Поэтому следует учитывать, что статистическая база исследования сочетает уже опубликованную и структурированную отчетную информацию по программам и тратам при президенте Д. Трампе и предыдущих администрациях и еще только получаемую по политике помощи при президенте Дж. Байдене. Данные о последней заимствуются из официальных пресс-релизов Белого дома, Министерства обороны и Государственного департамента США, а также новостных сводок и законодательных актов американского Конгресса.

По итогам исследования автор предлагает прогноз дальнейшего оказания Соединенными Штатами военной помощи с учетом правил ее приоритизации, а также оценки американских действий по предоставлению такой помощи Тайваню.

В настоящее время на политику помощи Соединенные Штаты тратят около 60–70 млрд долл. ежегодно. В официальной национальной статистике помощь делится на экономическую (к ней относится сама экономическая помощь, а также гуманитарная, в чрезвычайных ситуациях и другие виды невоенной помощи) и военную. На рис. 1 показано, как менялись траты США на политику помощи, начиная с 2001 г. Возникший при администрации Дж. Буша-мл. рост продолжился при Б. Обаме, достигнув временного максимума. Администрация Д. Трампа попыталась сократить траты на зарубежную помощь: в бюджетных планах на 2018–2021 фин. годы она ежегодно предлагала сократить расходы по данной статье на 20–25%, но каждый раз получала отказ Конгресса 7. Полных данных расходов за 2021, 2022 и 2023 гг. на данный момент нет, однако на 2022 фин. г. администрация Дж. Байдена запрашивала увеличение трат на зарубежную помощь на 12% одобренной на 2021 г. суммы, а на 2023 фин. г. запросила 60.4 млрд долл., что на 6% (1.7 млрд долл.) больше, чем она запрашивала на 2022 г., и что должно было стать самой масштабной суммой, потраченной США на зарубежную помощь за последние два десятилетия.

Рисунок 1. Расходы США на зарубежную помощь в 2001–2020 гг., млрд долл.

Источник: составлено автором по данным ForeignAssistance.gov.

За разработку и реализацию политики помощи отвечают различные государственные учреждения и ведомства. В первую очередь это Государственный департамент, Министерство обороны США и Агентство по международному развитию (АМР, англ. U.S. Agency for International Development, USAID). Также в ее реализации участвуют и негосударственные игроки – различные фонды, компании и агентства, однако помощь, оказываемую через них, сложно назвать именно государственной политикой помощи, и в целом к военной помощи они отношения почти не имеют. Бóльшая часть военной помощи проходит по линии Министерства обороны. Пентагон – второе по финансовым тратам на политику помощи ведомство в целом, после АМР.

Основными программами военной помощи, осуществляемыми Минобороны, являются Программа военных продаж (Foreign Military Sales, FMS), Иностранное военное финансирование (Foreign Military Financing, FMF) и Обучение и подготовка иностранных военнослужащих (International Military Education and Training, IMET). Эти программы осуществляются под руководством и надзором Государственного департамента. Также Минобороны управляет различными миротворческими программами (Peacekeeping Operations, PKO).  

Основные получатели помощи по линии Министерства обороны за первые 20 лет нынешнего века представлены в табл. 1. Безусловными лидерами в этом отношении выступили Афганистан, Ирак и Израиль. Первые две страны имели бóльшие объемы военной помощи во время активного развертывания там американского воинского контингента, а Израиль как ключевой стратегический союзник США на Ближнем Востоке стабильно получает крупные суммы, которые периодически растут (как произошло, например, после нападения ХАМАС в октябре 2023 г.). Также существенные финансовые средства поступают в Египет (в основном вся помощь США этой стране – военная) и Иорданию (примерно треть помощи – военная). Пакистан также входил в лидеры среди реципиентов во время активной фазы американской военной кампании в Афганистане, однако затем объемы его поддержки уменьшились 8. Наконец, одним из главных получателей помощи, как военной, так и экономической, с 2022 г. стала Украина, которой США оказывают усиленное содействие в противостоянии с Россией.

Таблица 1. Основные получатели помощи по линии Министерства обороны США в 2001–2020 гг., млн долл.

Источник: составлено автором по данным ForeignAssistance.gov.

В табл. 2 представлены основные получатели военной помощи и соотношение этой помощи с ее получением по линии Пентагона (военная помощь США может поставляться не только от Министерства обороны, и сам Пентагон может оказывать не только военную помощь). В качестве примера рассмотрены 2019 и 2020 гг.

Таблица 2. Сравнение военной помощи США и помощи по линии Министерства обороны основным странам-реципиентам в 2019–2020 гг., млрд долл.  

Источник: составлено автором по данным ForeignAssistance.gov.

Согласно открытым источникам, расходы на военную помощь осуществляются в основном по линии Министерства обороны, другие государственные органы участия в ней практически не принимают, а имеющиеся небольшие потоки бюджетных средств по линии Госдепартамента и других министерств почти не влияют на сложившуюся картину.

Рассмотрим программы, по которым расходовались средства Минобороны в 2020 г. (рис. 2).

Рисунок 2. Статьи расходов на военную помощь США, финансируемые Министерством обороны США за 2020 г., млн долл.

Источник: составлено автором по данным ForeignAssistance.gov.

^* Здесь и далее – запрещенная в Российской Федерации террористическая организация.

Таким образом, бóльшая часть помощи США идет по программе Иностранного военного финансирования (7 млрд долл. в 2020 г.). На программу Обучение и подготовка иностранных военнослужащих, вторую из основных в рамках военной помощи, было затрачено лишь 83 млн долл., третья – Программа военных продаж среди данных ForeignAssistance.gov вообще не представлена. Однако, согласно информации сайта Министерства обороны США, в 2020 г. именно на последнюю было потрачено 50.78 млрд долл. Из них 44.79 млрд – на продажу оружия в рамках Программы военных продаж, профинансированную союзниками и странами-партнерами и не являющуюся в строгом смысле американской помощью. 3.30 млрд долл. было потрачено по условиям разд. 22 программы Иностранного военного финансирования и 2.69 млрд – в соответствии с разд. 10 Закона об иностранной помощи и программам развития потенциала партнеров (Building Partner Capacity – BPC Programs). Можно сделать вывод о том, что из 7 млрд долл. Иностранного военного финансирования примерно половина была проведена по Программе военных продаж. При том, что бóльшая часть расходов на Программу военных продаж легла на плечи союзников и партнеров США, закупивших технику и оборудование на собственные средства.

Какие страны получают помощь по программе Иностранное военное финансирование? Пример 2019 и 2020 гг. (табл. 3) показывает, что кроме Украины, это страны Ближнего Востока и Северной Африки. Финансирование по данной программе осуществляется в форме грантов. Администрация Д. Трампа попыталась перевести большинство стран (кроме Израиля и чуть позднее Египта, Иордании и Пакистана) на кредиты вместо грантов, однако это вызвало недовольство в Конгрессе, и данная идея не была реализована. В последующие годы таких попыток Белый дом не предпринимал 1.

Почти половину всех средств по программе FMF получает Израиль (табл. 3). Также он единственный, кто может тратить часть средств, получаемых по программе, на покупку оружия не в США, а на заказы собственным производителям 1. Израиль, как и Египет с Иорданией, – долговременный партнер США в регионе Ближнего Востока. Сильное произраильское лобби в Соединенных Штатах способствует постоянству оказания военной помощи этому государству, и ее объемы год от года растут 2. Например, на 2023 фин. г. Конгресс одобрил выделение Израилю 3.8 млрд долл. Египет и Иордания – единственные арабские страны, имеющие дипломатические отношения с Израилем (в 2020 г. к ним добавились ОАЭ), поэтому их поддержка и предоставление им значительной военной помощи со стороны США также понятны. Военная помощь Ираку и Ливану связана с иракской войной и нынешней войной с ИГИЛ^*, хотя большая часть средств на эти цели идет через специально созданный фонд противодействия данной организации. Военная помощь Украине активизировалась после государственного переворота 2014 г. и многократно увеличилась в связи с началом российской специальной военной операции (СВО).

Таблица 3. Главные страны – получатели помощи по программе Иностранное военное финансирование в 2019–2020 гг., млн долл.

Источник: составлено автором по данным ForeignAssistance.gov.

Таким образом, Программа военных продаж и Иностранное военное финансирование являются основными, посредством которых осуществляется преимущественно военная помощь за счет средств федерального бюджета, то есть оплачиваемая американскими налогоплательщиками.

Если же рассматривать любые поставки оружия американского производства странам-союзникам как помощь, то в этом отношении Программа военных продаж уверенно держит лидерство, на нее направляется самый значительный объем финансовых средств.

Принципиально важен вопрос: является ли такая продажа оружия союзникам военной помощью? Например, в 2022 г. Тайвань получил от США 330 тыс. долл. прямой помощи, которая относится к сфере экономической, а в 2020 г. – всего 200 тыс. В то же время Тайбэй закупил радарные комплексы, ракеты “Гарпун” и противоминные системы рассеивания “Вулкан” на сумму более 1 млрд долл. Также закупки американского оружия Тайванем имели место в 2015 и 2017 гг., но в эти же годы официальной помощи от США он не получал вовсе. Такого рода контракты полностью соответствует американским интересам: как экономическим, с точки зрения экспорта вооружений, так и политическим, в русле стратегии сдерживания Китая 9. В данном случае продажа оружия одновременно выступает и военной помощью Тайваню, хотя на это и не тратятся деньги американских налогоплательщиков, и формально поставки по таким контрактам не входят в статистику помощи.

Еще более интересная ситуация сложилась с контрактами на покупку оружия странами Европейского союза. В 2022 г. Польша и другие государства ЕС закупили довольно большое количество вооружения, при этом передавая старые танки советского производства или другое оружие Украине. Один только контракт с Польшей на поставку 116 танков Абрамс А1М1 и другого оборудования оценивается в 3.75 млрд долл. Сумма всех таких контрактов со странами ЕС за 2022 г. превышает 15 млрд долл., и часть купленной техники поставляется взамен передаваемого Украине советского вооружения. Причем данные по этим контрактам не отражаются не только в статистике американской помощи, но часто даже в статистике поставок оружия и военной техники Украине, тогда как именно это является основной целью части подобных сделок.

Таким образом, военная помощь США – это довольно сложный комплексный механизм, который нельзя оценивать по открытым прямым официальным данным, хотя представленная статистика важна для оценки американских внешнеполитических целей и задач. Для более полного понимания принципов действия этого механизма следует выявить и рассмотреть и другие способы осуществления помощи.  

Основные поставки военной помощи Вашингтон осуществляет по упомянутым выше программам, однако в США есть еще один инструмент, используемый для поставок экономической и военной помощи, – это различные инициативы и фонды. В качестве примеров (хотя не все из них используются для оказания именно военной помощи) можно назвать Фонд сил безопасности Афганистана (Afghanistan Security Forces Fund), Инициативу глобального развития и процветания женщин (Women’s Global Development and Prosperity Initiative, W-GDP), Процветающую Африку (Prosper Africa), Инициативу содействию безопасности Украины (Ukraine Security Assistance Initiative), Инициативу по безопасности Тайваня (Taiwan Security Assistance Initiative) и др. Обычно они сосредоточены на каком-то регионе (чаще всего это инициативы экономической направленности), конкретной проблеме (как правило, гуманитарной сфере) или стране. По большей части их деятельность запускается с подачи президента или правительства, финансируются они из федерального бюджета. Фонды и инициативы, направленные на поддержку определенной страны, обычно свидетельствуют о приоритете отношений с ней для внешней политики США. В рамках инициатив выделяются разные виды помощи, как военной, так и экономической и гуманитарной. Они могут иметь различные формы финансирования и передачи средств или оборудования: президентские поручения (Presidential Drawdown Authority, PDA), статьи национального бюджета, принятого Конгрессом, через упомянутые выше программы военной помощи. Возможны финансирование из различных фондов (иногда целевых – на конкретные нужды или для конкретной страны, как видно на примере Афганистана), закупки оборудования и оружия в третьих странах (Third Party Transfers, TPT), различные программы безопасности или помощи, например, в сотрудничестве с союзниками по НАТО 6 и некоторые другие формы предоставления средств и прочих видов помощи.

Так называемые региональные инициативы принимаются почти каждой президентской администрацией, часто они похожи на инициативы предшественников с некоторыми изменениями или без. Например, при президенте Д. Трампе было запущено несколько крупных региональных инициатив: уже упомянутая Процветающая Африка, Индо-Тихоокеанская стратегия, “Америка растет” (Amеrica Crece), ориентированная на Латинскую Америку. Эти инициативы в целом напоминали выдвинутые ранее администрацией Б. Обамы, однако имели несколько характерных отличий и присущих политике Трампа особенностей: антиимигрантскую направленность, акцент на двусторонних связях вместо многосторонних и, кроме того, яркий антикитайский контекст 10. Администрация Дж. Байдена продолжила исполнять эти инициативы, фактически лишь частично изменив названия и формулировки некоторых целей, подчеркивающие их “демократические” (в противовес “республиканским”) авторство и содержание. Например, инициатива администрации Дж. Байдена в Африке посвящена продвижению цифровизации на континенте и повышению уровня грамотности местного населения, а предшествующая ей “Процветающая Африка” Трампа объявлена ее партнерской инициативой. Такого рода инициативы могут включать те или иные виды военной помощи (обучение местных военных и сотрудников спецслужб, поставки оружия и военного оборудования странам-партнерам), однако основное их содержание – экономическая помощь 4.

Инициативы, посвященные решению каких-то определенных проблем или внешнеполитических задач в отношении конкретной страны или ситуации, обычно менее зависят от смены президентских администраций и, как правило, связанны со специфическими, но стратегически важными проблемами, подразумевающими долговременное действие. Но и их длительность зависит от того, насколько перспективным представляется решение этих вопросов для США с внешнеполитической точки зрения, и от расстановки политических сил в Белом доме и Конгрессе.

Например, инициатива Чрезвычайный президентский план по борьбе со СПИДом (President's Emergency Plan for AIDS Relief, PEPFAR) стартовала при администрации Дж. Буша-мл. и продлевалась всеми американскими президентами после него, в то время как запущенная при Д. Трампе Инициатива глобального развития и процветания женщин, направленная на расширение экономических прав и возможностей женщин во всем мире, прекратила свое существование со сменой главы Белого дома.

Другой источник финансирования – это фонды, которые чаще всего также создаются под одну конкретную внешнеполитическую задачу США и выступают катализатором или агрегатором помощи для определенной страны или цели. Например, Фонд сил безопасности Афганистана аккумулировал бóльшую часть финансовых средств, выделяемых для этой ближневосточной страны Соединенными Штатами. Деятельность фонда предполагала расходы на безопасность, управление и развитие, гуманитарную помощь и агентские операции, он представлял собой удобный механизм управления и распределения американской помощи Афганистану. Этот фонд был самым большим получателем военной помощи США в период 2008–2019 гг. В 2020–2021 гг. крупнейшим ее реципиентом стал Израиль. Аналогичный фонд был создан во время иракской кампании США (Iraq Security Forces Fund), удерживавший лидерство по получению военной помощи Вашингтона с 2006 по 2007 г. Еще раньше, в 2005 г., львиную долю финансовых средств по линии военной помощи получил другой фонд, связанный с Ираком, – Фонд помощи и восстановления Ирака (Iraq Relief and Reconstruction Fund).

Представим график инициатив и фондов, по линии которых проходит основная передача военной американской помощи (рис. 3). В него, кроме прочих, включена для сравнения и государственная программа Минобороны Иностранное военное финансирование, которая распространяется на большое количество стран, являясь одним из лидеров среди агрегаторов передаваемых средств из бюджета.

Рисунок 3. Основные программы, фонды и инициативы, связанные с военной помощью США, 2015–2022 гг.

Источник: составлено автором по данным ForeignAssistance.gov 2015–2020 гг., Обоснования бюджета Конгресса 2022 и 2023 гг., отчетов Министерства обороны США и отчета Исследовательской службы Конгресса по Украине.

Траты по линии фондов и инициатив, решающих внешнеполитические задачи США, сопоставимы с расходами программы Иностранное военное финансирование. Кроме того, стоит учитывать, что США оказывают военную помощь в приоритетных для себя регионах или странах и параллельно по нескольким каналам. Например, в 2022 г. Киев получил военной помощи по меньшей мере на 6.3 млрд долл. в рамках Инициативы содействия безопасности Украины и 1.547 млрд долл. по линии FMF, что составило примерно четверть расходов последней в 2022 г. Также украинская сторона получила на значительные суммы технику и оружие, передаваемые, согласно президентским поручениям, из арсеналов американской армии. Таким образом, объемы военной помощи демонстрируют нынешние внешнеполитические приоритеты США, а использование инструмента специальных фондов или инициатив позволяет им объединять предоставление как военной, так и других видов помощи одной стране или региону в рамках единой программы для выполнения тех или иных внешнеполитических задач. В качестве иллюстрации последнего тезиса рассмотрим пример Украины после начала СВО и, в частности, функционирования Инициативы содействия безопасности Украины.

118th Congress (2023-2024). Available at: https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-resolution/532/text  (accessed 03.04.2023).

Инициатива содействия безопасности Украины была запущена в 2015 г. при президенте Б. Обаме. Изначально в ее рамках американцы выделили 250 млн долл. (из них на военную помощь – 226.5 млн). Уже в следующем 2016 г. сумма должна была вырасти до 350 млн, если бы Украина добилась успехов в реформировании вооруженных сил 3. Однако в итоге, по данным Исследовательской службы Конгресса США, в 2016 г. она получила только 148.6 млн долл. военной помощи через Инициативу содействия безопасности Украины, и вплоть до 2021 г. объем выделяемых через эту инициативу Вашингтоном средств сохранялся примерно на том же уровне, не превышая 300 млн долл. в год.

Несмотря на то, что для военной помощи Украине была создана специальная инициатива, объемы финансирования не позволяют говорить о ее приоритетности для американской администрации. Она рассматривалась в большей степени как некий вариант сдерживания России, которому в тот период еще не придавали первостепенной важности 11. Основные траты и поставки военной помощи тогда направлялись в первую очередь в страны Ближнего Востока и Северной Африки, а также в Афганистан и граничащий с ним Пакистан 5. Изначально в рамках инициативы Украина получала нелетальное вооружение и военное оборудование (бронежилеты, каски, транспортные средства, приборы ночного видения, современные радиостанции, патрульные катера и другие его виды). Также с 2015 г. началось обучение американскими инструкторами украинских военных на территории Украины, а с апреля 2022 г. и за ее пределами 12. В 2018 г. администрация Д. Трампа одобрила продажу Киеву комплексов Javelin 13, начав поставки летального оружия. Однако с 2022 г. и начала специальной военной операции России американские траты на военную помощь Украине выросли многократно. По данным Исследовательской службы Конгресса, со старта СВО до 23 января 2023 г. администрация Дж. Байдена выделила Украине более 27.1 млрд долл. на помощь в области безопасности. Далеко не все из этого было поставлено по линии инициативы, однако именно она фигурирует в принимаемых Конгрессом США документах и в законах о помощи Украине (подробнее о них будет сказано далее).

К 23 января 2023 г. США поставили или обязались поставить следующие виды вооружений: 38 ракетных систем залпового огня HIMARS и боеприпасы к ним; 8 зенитно-ракетных комплексов NASAMS; один комплекс ПВО Patriot и ракеты к нему; 31 танк M1 Abrams, 45 танков T-72B и 109 БМП Bradley; 300 БТР M113 и 90 БТР Stryker; 20 вертолетов Ми-17; более 1600 переносных зенитных комплексов Stinger; более 8.5 тыс. противотанковых систем Javelin и более 50 тыс. других противотанковых систем; более 1.8 тыс. тактических беспилотных летательных аппаратов Phoenix Ghost, 700 тактических БПЛА Switchblade и других БПЛА; 160 155-мм и 72 105-мм гаубиц с боезапасом и более 1.5 млн артиллерийских снарядов; 30 120-мм минометных систем и 166 тыс. мин для них; дистанционные противоминные системы RAAM; 2590 ракет с оптическим отслеживанием и проводным наведением TOW, высокоскоростных противорадиолокационных ракет HARM и ракетных систем с лазерным наведением; более 13 тыс. гранатометов и стрелкового оружия; средства связи, радиолокации и разведки и многое другое.

Кроме того, США разрешили союзникам поставлять Украине некоторые виды своего вооружения, а также компенсируют им поставки имеющегося в их распоряжении советского вооружения, передаваемого Киеву, своей современной техникой.

Как видно из вышеприведенного списка, в основном акцент делается на дальнобойное оружие, легкие ручные гранатометы и комплексы ПЗРК с минимальным наличием тяжелых танков, необходимых для больших наступлений и прорывов укрепленной линии обороны. Это демонстрирует намерения американских властей и их предпочтительное вúдение конфликта. Поставляемое Украине оружие позволяет обороняться, но недостаточно для нападения и ведения полномасштабного наступления. Кроме того, сравнительно небольшое количество зенитных ракетных комплексов не дает возможности прикрыть полностью объекты инфраструктуры. В то же время его достаточно для создания угрозы российским самолетам. Большое количество ручных гранатометов и ПЗРК показывает, что США предлагают Украине использовать тактику городов-крепостей по типу Мариуполя или Бахмута, что делает очень сложной задачу их взятия без разрушения (в таких условиях нельзя полноценно применять танки, низколетающие штурмовики и вертолеты, а использование бомбардировщиков в городе без его разрушения практически невозможно). Таким образом, приоритет в поставках данных типов вооружений демонстрирует желание американских властей сильно замедлить продвижение российской армии по украинской территории, разрушить российские коммуникации и уничтожить склады (при содействии точной спутниковой разведки США 16), но чтобы при этом украинская сторона не смогла проводить полноценные наступления, особенно в глубь территории России, чреватые прямым столкновением РФ с Соединенными Штатами.

Всего к 23 января 2023 г. США обязались потратить на помощь Украине 48.7 млрд долл. в рамках различных пакетов помощи. Из них 25.93 млрд предназначались на восполнение запасов Пентагона взамен переданного оборудования и оружия Украине, 18 млрд должны были пойти через Инициативу содействия безопасности Украины, а 4.73 млрд по программе Иностранное военное финансирование и частично – по программе Военных продаж. В общую сумму 48.7 млрд также входят средства на операции Европейского командования США и соответствующую поддержку вооруженных сил США в Европе. Как видим, бóльшая часть средств, выделяемых для Украины, останется в Соединенных Штатах, обернувшись дополнительными доходами компаний американского оборонно-промышленного комплекса.  

Для поддержки Украины США применяют множество различных инструментов. Основные из них – президентские поручения, с помощью которых администрация президента выделяет помощь без консультаций с Конгрессом в рамках сумм, Конгрессом одобренных ранее (так происходило в 2022 и 2023 фин. гг.). Оружие и оборудование, анонсированное по этому каналу, обычно поставляется сразу из запаса американской армии. Вторым по важности каналом военной помощи является Инициатива содействия безопасности Украины.

5 марта 2022 г. президент США Дж. Байден подписал Закон о сводных ассигнованиях на 2022 г., частью которого стал Закон о дополнительной помощи Украине (S.3811 – Ukraine Supplemental Appropriations Act, 2022), предусматривающий выделение Украине 13.6 млрд долл. до конца финансового года. В его рамках было также запланировано пополнение канала президентских поручений на нужды Украины, объемом 3.5 млрд долл. 21 мая 2022 г. был подписан новый президентский закон “Дополнение к закону о дополнительной помощи Украине” (H.R.7691 – Additional Ukraine Supplemental Appropriations Act, 2022) о выделении сверхплановых 40 млрд, которые требовалось потратить до конца 2022 фин. г. Для 2023 фин. г. был принят новый “Закон о дополнительной помощи Украине” (Ukraine Supplemental Appropriations Act, 2023), утвердивший очередную сумму в 45 млрд долл. Однако на фактические поставки оружия и оборудования планировалось потратить только 9 млрд долл. в рамках инициативы USAI. Остальные средства были представлены или в виде других видов помощи (экономической и гуманитарной), или направлены на нужды союзников в Европе (в основном для восполнения переданной ими Украине техники). Кроме того, 11.88 млрд долл. предназначались для восполнения американскими военными складами оружия, переданного Украине ранее. С 2023 фин. г. увеличивался и бюджет для президентских поручений, этот механизм позволял Киеву получить оружия, военной техники и оборудования еще на 14.5 млрд долл.

Непосредственно военные поставки реализуются по уже упомянутым программам Иностранное военное финансирование, Военных продаж, Обучение и подготовка иностранных военнослужащих, а также Закупки оборудования и оружия в третьих странах и программе Поставок излишков военной продукции (Excess Defense Articles, EDA). В феврале 2022 г. США использовали программу Поставок излишков военной продукции для передачи Украине вертолетов Ми-17, ранее закупленных для Афганистана у России, и Программу прямых коммерческих продаж (Direct Commercial Sales, DCS). Кроме того, Вашингтон побуждает своих союзников передавать Украине вооружение советского производства (или закупленное ранее российское), взамен поставляя американское. Дополнительно в мае 2022 г. был принят Закон о ленд-лизе для Украины 14, однако этот канал поставок так и не начал работать, поскольку киевские власти сочли более выгодным получать вооружение и технику в рамках украинской инициативы или поручений президента, чем по условиям ленд-лиза (за поставленное по ленд-лизу и оставшееся после окончания боевых действий оружие и оборудование пришлось бы заплатить, что не устраивало украинские власти). Действительно, при условии удержания Демократической партией США большинства в обеих палатах Конгресса проблем с принятием законов о “щедрых” поставках для Украины не возникало, и необходимости в ленд-лизе не было. Таким образом, основным механизмом предоставления помощи пока остаются поставки, выделяемые согласно президентским поручениям. Этот способ позволяет администрации американского президента эффективно управлять ситуацией и регулировать степень вовлеченности США в конфликт.

Оружие и снаряжение, обещанное в рамках поручений президента, может поставляться из различных источников. Это создает Белому дому еще один инструмент контроля процесса, поскольку передаче подлежит в первую очередь то, что необходимо для достижения выгодных для США результатов. Формально все необходимое может поставляться стране-реципиенту из запасов американской армии в самые короткие сроки – буквально сразу после официального объявления (на деле передачи нередко осуществляются еще до их анонса). Но также обещанное оружие или оборудование может быть заказано для производства, тогда срок поставок сильно увеличивается. Например, дальнобойные управляемые бомбы GLSDB для установок HIMARS, предназначенные Вашингтоном для передачи Киеву, на момент анонсирования еще не были произведены, между тем цикл их выпуска и доставки должен составить более полугода. Объявив об их поставках, администрация Байдена, с одной стороны, удовлетворила “ястребов”, требующих поставок ракет дальнего радиуса для Украины, а с другой – выбрала менее опасный вариант и отсрочила его исполнение, не повышая степень своего участия в конфликте на данном этапе.

Схожая ситуация сложилась с поставками танков Abrams. Чтобы склонить правительство Германии к передаче танков Leopard-2 Украине и разрешению их реэкспорта другими странами Европейского союза, США объявили о поставках Украине 31 танка Abrams. Однако при этом подразумевалось не изъятие имеющихся машин из запасов американской армии, а их заказ и изготовление. Таким образом Вашингтон достиг сразу нескольких целей: во-первых, Украина все же получила западные танки, которые должна была использовать для летнего наступления, во-вторых, основным поставщиком танков выступила Германия, и без того драматически ухудшившая отношения с Россией в условиях санкционной политики ЕС. В-третьих, США обеспечили новые контракты на танки собственного производства, в том числе и в станах, отдающих свои “Леопарды” в обмен на “Абрамсы”. Фактически перед США открывается возможность стать главным поставщиком танков в Европе. Таким образом, предпочтение в поставках тех или иных типов вооружений и возможность влиять на сроки этих поставок позволяет судить о приоритетных внешнеполитических целях Вашингтона и принципах модерирования им конфликта на выгодных для себя условиях 15, включая новые контракты американского ОПК.

Военная помощь – это прямой внешнеполитический инструмент. С его помощью Соединенные Штаты оказывают влияние на различные страны, достигая приоритетных для себя целей и решая собственные задачи. В отличие от экономической помощи и официальной помощи развитию, которые в большей мере направлены на укрепление американской “мягкой силы” и содействию развитию стран Глобального Юга, военная помощь позволяет США управлять (или по крайней мере пытаться это делать) теми или иными региональными и мировыми политическими процессами. В целом американскую военную помощь можно разделить на долгосрочную, которая оказывается в основном союзникам на постоянной основе, и ситуационную, выделяемую в ответ на какие-либо события.

Анализ расходов США на политику помощи и основные программы военной помощи позволяет сделать вывод о том, что поддержка ключевых союзников обычно осуществляется по программе Иностранное военное финансирование. Главным реципиентом этой программы является Израиль, объемы военной помощи которому ежегодно растут, а его поддержка в США обеспечивается в том числе различными произраильскими лобби в американских Конгрессе и компаниях ВПК. Другие два крупнейших реципиента военной помощи по данной программе – Египет и Иордания, арабские государства – соседи Израиля, чья стабильность рассматривается США как некая гарантия относительного спокойствия на Ближнем Востоке и безопасности для Израиля. Именно эти три страны в настоящее время получают бóльшую часть помощи по программе Иностранное военное финансирование. Можно предположить, что данная тенденция будет сохраняться, с учетом того, что политические противники – Д. Трамп и Дж. Байден неоднократно заявляли об этих намерениях.

В то же время, в случае возникновения каких-то внешнеполитических задач, требующих быстрого реагирования или особого подхода, Соединенные Штаты создают специальные фонды, инициативы и программы, ориентированные на решение конкретного вопроса или регулирование конкретной кризисной ситуации международной значимости. Финансирование военной помощи часто осуществляется именно через эти структуры.

Нынешний украинский кейс демонстрирует, что военная помощь может осуществляться не только в рамках “классических” программ Министерства обороны или специально созданных фондов или инициатив, но и путем специальных поручений президента в рамках одобренной ранее Конгрессом суммы бюджетных расходов. Это наиболее быстрый способ передачи техники и оружия, когда оно передается без какого-либо участия Конгресса напрямую со складов американской армии или же закупается у союзников.

Кроме того, США активно побуждают союзников к ротации имеющихся у них вооружений путем передачи части арсеналов стране, которой они хотят оказать поддержку (в данном случае Украине) взамен поставок собственного производства. Такие схемы преследуют несколько целей: во-первых, действительное дополнительное вооружение реципиента, во-вторых, получение новых контрактов для американского ОПК, в-третьих, доминирование собственных военно-технических стандартов в среде союзников, вытеснение вооружений советского/российского и европейского производства заокеанскими моделями и технологиями. В совокупности все это увеличивает зависимость союзников и получателей помощи от Соединенных Штатов.

Также в руках США сосредоточено управление номенклатурой поставок: именно они решают, какой тип вооружения, в какие сроки, в каком количестве и кому будет предоставлен. Это позволяет существенно влиять на ход конфликта, не вмешиваясь в него напрямую, но фактически выступая его модератором. Модерация, соответственно, направляет развитие событий в то русло, которое выгодно Соединенным Штатам. Например, поставки дальнобойной артиллерии, легкобронированных машин, ручных гранатометов и ПЗРК, вместо тяжелых танков и стационарных комплексов ЗРК, вынуждают Украину использовать тактику городов-крепостей, что приводит к затяжным боям и разрушениям этих городов, не давая шанса ни одной из сторон на быстрое и массивное продвижение. Таким образом, участвуя в конфликте лишь опосредованно, США ощутимо влияют на его течение.

В целом значимость военной помощи как внешнеполитического инструмента для Вашингтона в перспективе будет нарастать. Объемы этой помощи иллюстрируют и будущие приоритеты Соединенных Штатов во внешней политике. В настоящее время они увеличили поставки оружия Тайваню, а подписанный президентом Байденом Закон об ассигнованиях на национальную оборону на 2023 фин. г. помимо прочего разрешил выделить до 10 млрд долл. в течение следующих пяти лет на модернизацию сил безопасности Тайваня “для сдерживания агрессии со стороны Пекина”. Также была учреждена специальная Инициатива по безопасности Тайваня. Все это позволяет сделать вывод о том, что США готовятся сделать Тайвань своим новым приоритетом в плане оказания военной помощи. В течение последних 20 лет США ни разу не выделяли весомых объемов ситуационной военной помощи двум странам одновременно. Это может означать, что в случае усиления конфронтации Китая с Тайванем, приоритеты США изменятся, и помощь Украине начнет сокращаться при наращивании тайваньской.

Этот тезис подтверждает атака Израиля силами ХАМАС 7 октября 2023 г., которая внесла заметные изменения в общий расклад сил и приоритеты США. Внимание мировой общественности и самих американцев переключилось на Ближневосточный регион. Соединенные Штаты уже нарастили поставки оружия Израилю, а Палата представителей одобрила пакет помощи Израилю на 14.3 млрд долл. без упоминания в нем Украины. Этот законопроект не был принят в Сенате, из-за позиции демократов, настаивавших на выделении помощи совместно Израилю и Украине. В целом же администрация Байдена столкнулась с трудностями в Конгрессе относительно выделения больших сумм для помощи Киеву, так как республиканцы требовали увязать помощь с выделением средств на защиту южной границы США от нелегальных мигрантов, что недопустимо для демократической администрации Байдена, так как мигранты являются важным избирательным ресурсом демократов.

Кроме финансового вопроса, возникла проблема нехватки 155-мм снарядов: если ранее предполагалось, что Украине будут поставляться снаряды из израильских запасов Пентагона (и частично это осуществлялось), то в условиях ведения активных военных действий самим Израилем от этой схемы пришлось отказаться. Затягивание боевых действий в секторе Газа еще более снижает вероятность наращивания помощи Украине.

Таким образом, даже если локальный конфликт Израиля с ХАМАС серьезно уменьшил выделение помощи Украине Соединенными Штатами, то в случае начала гипотетического полноценного конфликта за Тайвань, поддержка США прочих “ситуационных протеже” с большей степенью вероятности прекратится. В то же время, европейские члены НАТО не располагают достаточным для обеспечения Киева количеством оружия и боеприпасов, а кроме того, несут сильные финансовые издержки от отказа от полноценной торговли и противостояния с Россией.