Трансформация Арктического совета и Совета Баренцева/Евроарктического региона под воздействием международно-политического кризиса 2022 г.

Международно-политический кризис 2022 г. оказал серьезное влияние на развитие современной системы международных отношений как в глобальном, так и в региональном разрезе. Арктический регион в данном случае не стал исключением из общих тенденций – кризис 2022 г. запустил ряд процессов, включая разрушение и деформацию ключевых международных институтов, милитаризацию, обострение региональных межгосударственных противоречий по линии Россия–НАТО и фрагментацию системы международного сотрудничества (МС), которые стали основными элементами повестки МО в регионе в последние несколько лет. Учитывая, что по территории Арктики пролегает граница России с США и другими странами НАТО, динамика международных отношений в этой части мира оказывает непосредственное влияние и на процессы, протекающие на глобальном уровне.  

В контексте науки о МО кризис 2022 г. стал своего рода тестом для господствовавшей до этого теории “арктической исключительности”. С точки зрения ее сторонников, Арктика представляла собой особый регион, практически не подверженный негативному воздействию глобальных кризисов и конфликтов. Среди факторов такой “исключительности” исследователи выделяли: участие коренных народов в процессе принятия решений 1, наличие угроз, которые не подразумевают относительных выгод и издержек 2, “сложную взаимозависимость” арктических институтов 3. Тем не менее масштаб воздействия кризиса 2022 г. на Арктику практически не отличался от эффектов, произведенных в других региональных подсистемах. Иными словами, теория “арктической исключительности” была практически полностью опровергнута.

Помимо нее существовали и другие подходы к исследованию особенностей трансформации институтов международного сотрудничества в регионе под воздействием внешних международно-политических кризисов. Одна из объяснительных моделей – теория “перелива международных кризисов” Дж. Рабека-Клеменсена, которая основывается на классификации, разделяющей страны на ревизионистские и стремящиеся к сохранению статус-кво 4. В контексте этого подхода Россия считается ревизионистской державой, которая стремится к пересмотру существующих норм и правил, действующих в рамках международных отношений на глобальном уровне. В свою очередь, западные арктические страны стремятся к сохранению статус-кво, в том числе и в отношении арктической системы МС. Поскольку Арктика как один из основных источников экономического потенциала представляет особую ценность для России, последняя заинтересована в устойчивости региональной системы международного сотрудничества. В результате незначительное влияние кризиса 2014 г. на состояние МС в Арктике можно объяснить отсутствием мотивации к его разрушению как у западных стран, так и у России.

Схожая модель была применена Т. Педерсеном и Б. Стейневгом для анализа последствий кризиса 2022 г. 5 Следует отметить, что этот подход способен объяснить основные аспекты развития международных институтов в новых кризисных условиях. В частности, наиболее активные действия по разрушению системы международного сотрудничества были предприняты со стороны западных стран, поскольку Россия оставалась в значительной степени заинтересована в ее сохранении. Согласно Т. Педерсену и Б. Стейнвегу, отличие от 2014 г. заключается в масштабе кризиса, а также в том, что в 2022 г. действия РФ носили “подлинно ревизионистский характер”, что потребовало более жесткого ответа со стороны западных стран.

Хотя теория “переливания международных кризисов” на региональные подсистемы MO способна очертить общие тенденции и мотивации ключевых акторов, она оказывается неприменима для анализа трансформации конкретных институтов международного сотрудничества в Арктике. Bоздействие кризиса 2022 г. на Aрктический регион носило неравномерный характер – часть институтов деградировала или была разрушена, а некоторые продолжили свою работу практически в неизменном формате. Т. Койвурова и А. Шибата связывают различия в трансформации конкретных международных режимов со степенью их институционализации 6. В частности, режимы, в основе которых лежали юридически обязывающие нормы, оказались более устойчивыми, а основанные на “мягком праве” – более уязвимыми. Тем не менее такой подход также не является всеобъемлющим и содержит определенные исключения из правил. К примеру, Арктический совет (АС) и Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР) в значительной степени опирались на нормы “мягкого права”, а также были схожи с точки зрения организационной структуры. Несмотря на это, в условиях международно-политического кризиса 2022 г. динамика и промежуточные итоги их трансформации в значительной степени различались.

Хотя попытки проанализировать общие тенденции развития международных отношений в Арктике после событий начала 2022 г. предпринимались, особенности трансформации АС и СБЕР на текущий момент исследованы недостаточно. Можно выделить лишь несколько работ, которые были посвящены этой проблематике 7 8. Более того, существующие публикации в большей степени сосредоточены на восстановлении событийного ряда, а не на его концептуальном осмыслении в сравнительном разрезе. Значительная часть трудов, посвященных фундаментальным аспектам развития АС и СБЕР, создана до 2022 г. и не отражает особенностей кризисных условий. Например, в работе А.Н. Вылегжанина и др. проанализирован международно-правовой режим в Баренцевом регионе, частью которого является и СБЕР 9. В статье А.В. Сбойчаковой исследованы аспекты АС как эколого-климатического института 10, а А.Г. Сахаров рассмотрел АС как институт “регионального управления” (regional governance) 11. В другой публикации А.В. Сбойчаковой также изучена роль стран-наблюдателей в работе АС 12. В работах В.П. Журавеля были выделены основные этапы его исторического развития 13, а также проанализированы отдельные периоды его эволюции 14. Иными словами, полноценного ответа на вопрос о причинах различий в динамике трансформации обоих советов в кризисный период в научной литературе сформулировано не было.  

Для ответа на этот вопрос в рамках статьи привлекается теория последствий (эффектов) международных режимов, сформулированная в рамках функционального подхода 15. В русле этого направления в качестве основной причины возникновения международного режима рассматриваются те его эффекты, благодаря которым он имеет ценность для государств, участвующих в его создании и функционировании. Последствия международных режимов могут также быть и одним из факторов их трансформации, а различия в их количестве и ценности для государств могут обусловить разницу динамики развития институтов в кризисных условиях. В литературе выделяется два типа эффектов международных режимов: простые и расширенные 16. В контексте простых последствий международные институты рассматриваются исключительно как инструмент для решения тех проблемных вопросов, вокруг которых они были сформированы 17. Среди факторов, определяющих простую эффективность международного режима, можно выделить: объем финансирования, охват режима с точки зрения количества участников, географии и проблемных сфер. Что касается расширенных последствий международных институтов, то в эту категорию входят все экстерналии или непрямые эффекты, которые возникают при функционировании международного режима 18. Расширенными эффектами международных режимов могут быть снижение напряженности и недоверия между странами-участницами, а также изменение внутриполитической ситуации в этих странах.

Опираясь на вышесказанное, сформулируем гипотезу исследования: позитивные эффекты АС перевешивали позитивные эффекты СБЕР, в силу чего первый в условиях кризиса продемонстрировал бóльшую устойчивость, поскольку представлял бóльшую ценность для стран-участниц, чем СБЕР. Среди простых позитивных эффектов АС можно выделить решение вопросов, связанных с защитой окружающей среды в регионе, а среди расширенных – создание площадки для политического диалога всех арктических стран.

Для проверки гипотезы рассмотрены факторы, определяющие как простую, так и расширенную эффективность АС и СБЕР. Статья может быть условно разделена на две части. В первой представлен краткий обзор трансформации АС и СБЕР и определены конкретные различия этих процессов. Помимо этого, в первом разделе на основе теории простых и расширенных эффектов международных режимов сформулированы возможные факторы, определяющие различия в процессах трансформации, которые были валидированы во второй части.

Арктический совет – международный межправительственный форум, направленный на укрепление сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития приполярных районов. 3 марта 2022 г., практически сразу после начала специальной военной операции (СВО) РФ на территории Украины, Финляндия, США, Канада, Исландия, Норвегия, Швеция и Дания выпустили совместное заявление о приостановке своего участия в мероприятиях и встречах в рамках АС. Следует отметить, что в тот период председателем в совете была Россия, поэтому решение, принятое остальными странами-членами, привело к тому, что значительная часть запланированных мероприятий прошла без международного участия 8. 8 июня 2022 г. страны, выступившие с заявлением, приняли решение восстановить частичное сотрудничество в АС по тем проектам, которые не подразумевают прямого участия России. С одной стороны, такой шаг отражает объективную заинтересованность арктических стран в функционировании этого института, а с другой, свидетельствует о начале процесса фрагментации региональной системы международного сотрудничества. Несмотря на реализацию большинства мероприятий в рамках программы председательства РФ, а также решение других арктических стран возобновить работу над проектами без российского участия, непосредственно международное взаимодействие на уровне совета было заморожено.

Следующий этап эволюции АС в условиях международно-политического кризиса 2022 г. связан с вопросом передачи председательства от России к Норвегии в 2023 г., который был осложнен действиями западных стран – членов форума. С конца 2022 г. велись дипломатические российско-норвежские переговоры, направленные на подготовку вариантов перехода председательских полномочий, о чем заявлял государственный секретарь министра иностранных дел Норвегии Э.В. Петерссон. В марте 2023 г., то есть еще до официальной передачи, норвежская сторона опубликовала программу председательства на 2023–2025 гг. Результатом двусторонних дипломатических усилий стала встреча АС в Салехарде 11 мая 2023 г. Следует обратить внимание, что традиционно такие встречи проходили очно на уровне министров иностранных дел, в случае со встречей 2023 г. уровень представительства был ниже, помимо этого представители всех арктических стран, кроме России, присутствовали на мероприятии в формате видеоконференции. Обычно на министерских встречах принимается декларация форума, однако в 2023 г. вышло только совместное заявление. Несмотря на все перечисленные особенности, состоявшаяся встреча АС стала свидетельством изменений в тренде развития АС после 2022 г. Более того, в принятом совместном заявлении косвенно признавалась работа, проделанная в период российского председательства.

Став председателем в Арктическом совете, Норвегия предприняла ряд усилий, направленных на восстановление полноценной работы форума. В частности, в июне 2023 г. состоялась встреча председателя комитета старших должностных лиц Арктического совета М. Хёглунда с представителями секретариата АС и рабочих групп. В результате была частично восстановлена деятельность этих институтов. Так, уже в декабре 2023 г. появился доклад о судоходстве в Арктике, подготовленный рабочей группой по защите арктической морской среды. В октябре 2023 г. состоялась встреча М. Хёглунда с представителями организаций коренных народов, которые имеют статус постоянных участников АС. Это событие также имеет важное значение с точки зрения восстановления взаимоотношений между арктическими странами на уровне АС. Дело в том, что Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (АКМНССДВ) официально высказалась в поддержку СВО. После чего некоторые зарубежные организации коренных народов выступили с осуждением действий АКМНССДВ и прекратили взаимодействие с ней. Таким образом, возобновление сотрудничества по линии организаций коренных народов также отражает позитивную тенденцию в развитии АС с точки зрения восстановления многостороннего сотрудничества.

Подводя итоги, можно отметить, что в условиях международно-политического кризиса 2022 г. трансформация АС прошла два этапа: на первом (с марта 2022 г. по май 2023 г.) работа совета как многостороннего института сотрудничества между арктическими странами оказалась полностью заморожена, на втором (начавшемся в мае 2023 г.) некоторые функции форума были частично восстановлены, однако политическое сотрудничество по-прежнему заблокировано.

Совет Баренцева/Евроарктического региона – международный форум регионального сотрудничества, основной целью которого является содействие устойчивому развитию. Трансформация СБЕР на первых этапах кризиса частично совпадала с процессами, происходившими в АС после 2022 г., однако серьезными отличиями отмечен более поздний период. В частности, 4 марта 2022 г. Финляндия, Дания, Исландия, Норвегия, Швеция и Европейский союз опубликовали совместное заявление о прекращении сотрудничества с Россией в рамках СБЕР. С одной стороны, оно напоминает документ, выпущенный членами АС 3 марта 2022 г., однако эти заявления различны в двух аспектах. Во-первых, в случае с АС текст был опубликован на официальных сайтах внешнеполитических ведомств присоединившихся к нему стран, тогда как СБЕР такое же официальное заявление наряду с сайтами внешнеполитических ведомств было опубликовано непосредственно на сайте самого форума. Во-вторых, если в совместном заявлении большинства членов Арктического совета речь шла о полном прекращении деятельности в рамках института, то в случае со СБЕР формулировка подразумевала только прекращение взаимодействия с Россией. Таким образом, в отличие от АС (не имевшего смысла без российской составляющей), уже в самом начале процесса трансформации СБЕР (способный функционировать как институт, объединяющий прежних участников и без РФ) под воздействием международно-политического кризиса 2022 г. тенденция на изоляцию России была обозначена в более явном виде. 

На следующих этапах динамика трансформации советов также различалась. В частности, если в АС любая работа на многостороннем уровне фактически прекратилась, то СБЕР запустил новые проекты, инициировал кадровые замены в Международном Баренцевом секретариате, провел встречи старших должностных лиц Финляндии, Швеции, Дании, Норвегии и ЕС, обновлялся и официальный сайт форума. Таким образом, институт продолжил функционировать, но без участия России.

Результатом описанных выше событий стал выход России из СБЕР, объявленный 8 сентября 2023 г. Формальным поводом послужило отсутствие со стороны Финляндии официального подтверждения готовности передать председательство в совете российской стороне. Таким образом, если в случае с АС промежуточным итогом трансформации под воздействием международно-политического кризиса 2022 г. стало восстановление сотрудничества с РФ по ряду вопросов, но без политических контактов на высоком уровне, то в СБЕР взаимодействие с Россией в рамках института было полностью прекращено.

Рассмотрение факторов различия между динамикой трансформации АС и СБЕР под воздействием международно-политического кризиса 2022 г. следует начать с анализа их простой эффективности в период до и после 2022 г.

Исторически деятельность АС была направлена на решение проблемных вопросов, связанных с природно-климатическими изменениями в Арктическом регионе. В частности, предтечей совета стала Стратегия охраны окружающей среды Арктики, принятая арктическими странами в 1991 г. Цели этой стратегии, обозначенные непосредственно в тексте, были тесно сопряжены с вопросами охраны окружающей среды, мониторингом и наблюдением за природными процессами в Арктике, а также сокращением загрязнения в регионе. Текст же Оттавской декларации о создании АС был сфокусирован на укреплении сотрудничества между арктическими странами в области устойчивого развития и защиты окружающей среды. Таким образом, ключевыми целями АС следует считать поддержку международного взаимодействия по вопросам охраны природы, а также организацию мониторинга и наблюдения за эколого-климатическими процессами в Арктическом регионе.

В этом смысле АС обладает относительно высокой простой эффективностью. В частности, он на регулярной основе реализовывал многосторонние международные проекты, направленные как непосредственно на защиту окружающей среды, так и на сбор данных о природно-климатических процессах в Арктике и повышение осведомленности общественности и лиц, принимающих решения. Помимо этого, под эгидой АС были приняты три юридически обязывающих соглашения, направленные, в том числе, на поиск и спасание на море, борьбу с морским загрязнением и укрепление научного взаимодействия. Иными словами, АС как институт, цель которого заключается в содействии международному сотрудничеству в сфере защиты окружающей среды, относительно эффективно справлялся с поставленными перед ним задачами.

В свою очередь СБЕР был создан в результате подписания Киркенесской декларации в 1993 г. В ней в качестве целей создания этого института было обозначено содействие сотрудничеству в области экономики, торговли, науки и технологий, туризма, окружающей среды, инфраструктуры, образовательного и культурного обмена. Помимо этого, в рамках СБЕР появился Региональный совет, призванный способствовать развитию трансграничного регионального сотрудничества. Таким образом, формально обозначенный круг проблемных вопросов повестки этого совета превосходил по охвату АС и не отличался конкретикой. Это объяснялось широтой основной цели СБЕР, заключавшейся в содействии международному и трансграничному сотрудничеству в регионе как таковому.

Уже после международно-политического кризиса 2014 г., когда отношения между России со странами Северной Европы обострились, сотрудничество в Баренцевом регионе оказалось серьезно осложнено 19. Более того, торгово-экономический трек взаимодействия в рамках СБЕР был в значительной степени свернут в связи с введением антироссийских санкций со стороны ЕС и Норвегии 20. В результате международно-политического кризиса 2022 г. страны-члены минимизировали взаимодействие с РФ, а также ужесточили введенные против нее ограничительные меры экономического характера. Международное и трансграничное сотрудничество России со странами Северной Европы оказалось фактически прерванным. Итак, если после 2014 г. СБЕР уже обладал относительно невысокой простой эффективностью, то после 2022 г. с точки зрения России он фактически полностью ее утратил.

Другой аспект, тесно связанный с простой эффективностью международного института, заключается в его масштабе как с точки зрения количества участников, так и в плане географического охвата 21. Функционал обеих форумов включает вопросы защиты окружающей среды, устойчивого развития и борьбы с климатическими изменениями, которые по причине взаимных связей арктических региональных экосистем друг с другом и с внешними экосистемами требуют вовлечения большого числа акторов. Членами АС являются все арктические страны, а наблюдателями – 13 нерегиональных государств. В СБЕР до выхода России входило шесть стран-членов, относящихся к этому региону, а также Европейская комиссия. Наблюдателями в СБЕР числилось девять государств. Однако в отличие от АС, в СБЕР в качестве наблюдателей не были представлены Индия и Китай, экономическое и политическое влияние которых в современном мире неуклонно растет. Таким образом, более широкое представительство Арктического совета позволяло эффективнее решать проблемы, связанные с изменением климата, загрязнением окружающей среды, сокращением биоразнообразия и т.д.

С численностью стран-участниц и географическим охватом института также тесно связаны аспекты его простой эффективности, которые касаются финансирования реализуемых в его рамках проектов. Следует отметить, что в рамках СБЕР отсутствуют самостоятельные механизмы финансирования проектной деятельности. Его проекты обеспечиваются национальными фондами стран-участниц или через финансовые механизмы других международных институтов, включая программы приграничного сотрудничества ЕС, Совета государств Балтийского моря, АС и т.д. В свою очередь в рамках АС в 2005 г. был создан, а в 2015 г. начал полноценную работу Инструмент поддержки проектов. Помимо этого, больший охват с точки зрения количества участников позволял Арктическому совету привлекать дополнительное финансирование для решения тех или иных проблем.

Наконец, в условиях международно-политического кризиса 2022 г. Россия прекратила сотрудничество в рамках Совета государств Балтийского моря, были заморожены программы приграничного сотрудничества ЕС, а в результате введенных санкций свернуто взаимодействие РФ с Северной экологической финансовой корпорацией, а также в рамках Норвежского Баренцева секретариата. Иными словами, в случае со СБЕР любые источники финансирования совместных проектов, которые бы включали Россию, перестали существовать.

Хотя в 2024 г. Россия прекратила выплату ежегодных взносов в АС, проблема финансирования в рамках этого форума по-прежнему стоит менее остро, чем в СБЕР.  Во-первых, АС не обладает собственным бюджетом, и решение РФ касалось только взносов в секретариат форума, значительная часть финансирования которого исходит из Норвегии (доля Норвегии – 42.5%, доля РФ – примерно 8%). Таким образом, прекращение финансирования с российской стороны не могло создать непреодолимых препятствий функционированию этого органа. Во-вторых, проекты в рамках АС по большей части финансировались самими странами-членами. Учитывая более широкий охват с точки зрения участников, АС мог привлекать большее количество средств на реализацию проектов, чем СБЕР.

Можно констатировать, что до 2022 г. и после него АС обладал большей простой эффективностью, чем СБЕР в силу нескольких факторов. Во-первых, АС был создан вокруг меньшего набора проблемных вопросов чем СБЕР, и в рамках его деятельности предпринималось значительно больше усилий по их решению, чем в случае со СБЕР. Во-вторых, более широкий географический охват АС позволял эффективнее решать экологические и климатические вопросы, не ограниченные узкой территориальной рамкой. В-третьих, с точки зрения количества участников АС также оказывался в выгодной позиции, имея возможность оптимизировать трансграничные проблемы, активнее привлекать финансирование и реализовать более масштабные проекты.

Для достижения поставленной цели следует также рассмотреть аспекты расширенной эффективности АС и СБЕР и ее влияние на динамику этих институтов в условиях международно-политического кризиса 2022 г.

Исторически в фундамент СБЕР были заложены идеологические элементы. В частности, в рамках Киркенесской декларации о создании СБЕР 1993 г. появление этого института рассматривалось как продолжение европейской интеграции, а также как часть новой архитектуры международного сотрудничества в Европе. Помимо этого, декларация затрагивала политические аспекты, в частности, в позитивном ключе упоминались политические и экономические трансформации в России после распада Советского Союза, а также изменения в мировой политике после окончания холодной войны. По сути СБЕР изначально был в значительной мере ориентирован на взаимодействие между странами Северной Европы с одной стороны и Россией – с другой. В этом контексте СБЕР выглядел как своего рода инструмент воздействия на РФ, который через реализацию совместных проектов в культурной и торгово-экономической сферах, должен был поддерживать политический и экономический курс России, дружественный по отношению к странам Северной Европы. В этой же логике следует рассматривать нарратив о “баренцевой дружбе” и “баренц-друзьях”, который встречается как в Киркенесской декларации, так и в других текстах, созданных в ходе работы института.

После окончания холодной войны в рамках системы МО укоренилась концепция “мира, основанного на правилах”, отражавшая установившийся либерально-прогрессивистский мировой порядок 22. Начиная с 2014 г. политика России была направлена против “мира, основанного на правилах”, поскольку он не “отвечал потребностям гармоничного развития человечества”, частью которого является и сама Россия 23. Следует отметить, что АС и СБЕР также были частью “мира, основанного на правилах”, будучи относительно неформальными институтами, опиравшимися на нормы “мягкого права”. Тем не менее Россия играла в них значимую роль и не была заинтересована в их трансформации 5.

СБЕР, в отличие от АС – института арктического международного сотрудничества, в большей степени был ориентирован на взаимодействие между Европой и Россией. Дополнительный аспект СБЕР как форума, нацеленного на укрепление горизонтальных связей между представителями гражданского общества государств региона, а также оказывающей поддержку трансформациям международной системы в Европе и политико-экономической – в России, начал терять смысл как для стран Северной Европы, так и для РФ. Во-первых, после международно-политического кризиса 2014 г. возникли, а после 2022 г. в явной форме обозначились серьезные противоречия между Российской Федерацией и странами Европы, которые оказывали влияние в том числе и на участие России в работе ряда институтов международного сотрудничества. Во-вторых, российская политическая система по сравнению с 1990-ми годами стала в меньшей степени благоприятствовать участию внешних некоммерческих организаций (НКО), что подрывало основы формализованного сотрудничества в сфере культуры на негосударственном уровне. В свою очередь это ограничивало возможности по оказанию воздействия на Россию для НКО из стран Северной Европы. В-третьих, в условиях международно-политического кризиса 2022 г. потеряли смысл идеологические аспекты СБЕР, связанные с “баренцевой дружбой”, поскольку Россия в европейском политическом нарративе стала восприниматься как стратегический противник, а не партнер.

Обозначенная тенденция подтверждается и рядом других событий. В частности, выступая на Киркенесской конференции в марте 2023 г., министр иностранных дел Финляндии заявил о намерении укреплять и расширять взаимодействие в рамках Баренцева региона без российского участия. В свою очередь, министр иностранных дел Швеции отмечал, что региональное сотрудничество продолжится уже в формате стран Северной Европы. Кроме того, в июне 2023 г. норвежское правительство приняло решение переориентировать работу Норвежского Баренцева секретариата с развития сотрудничества с Россией на укрепление взаимодействия со Швецией и Финляндией. При этом еще в 2022 г. закрылись российские офисы Норвежского Баренцева секретариата в Архангельске, Мурманске и Нарьян-Маре.

Арктический совет, ориентированный, как уже говорилось, на прикладные эколого-климатические задачи и региональные цели развития в тех же обстоятельствах в отличие от СБЕР не потерял своего смысла, поскольку само проблемное поле его деятельности не изменилось.

Важным элементом расширенной эффективности АС были проходившие раз в два года встречи на уровне глав внешнеполитических ведомств арктических стран, в которых участвовали США. В частности, именно на министерской встрече АС в Рейкьявике в 2021 г. состоялись первые переговоры министра иностранных дел РФ С.В. Лаврова и госсекретаря США Э. Блинкена, а в 2019 г. С.В. Лавров встретился с бывшим госсекретарем США М. Помпео в ходе министерской сессии АС в Рованиеми. Хотя основной темой обсуждения в обоих случаях были вопросы, связанные с сотрудничеством в Арктическом регионе, переговоры не ограничивались исключительно региональной проблематикой. В частности, в 2019 г. повестка встречи касалась ситуации в Венесуэле, а в 2021 г. – российских предложений по безопасности в Европе. Таким образом, АС в контексте расширенной эффективности представлял собой важный инструмент для обеспечения политического диалога между Россией и США. Работа в рамках СБЕР также подразумевала встречи на министерском уровне, однако Соединенные Штаты не являлись членом этого форума, что снижало значимость политических контактов в его формате.

Таким образом, вопросы расширенной эффективности оказывали влияние на устойчивость арктических институтов в нескольких аспектах. Во-первых, ключевым элементом расширенной эффективности СБЕР была возможность воздействовать на российскую политику в рамках региона, делая ее более благосклонной в отношении стран Северной Европы. После международно-политического кризиса 2022 г. их попытки повлиять на Россию с помощью “мягкой силы” стали казаться бессмысленными, а идеологический фундамент этого воздействия был дискредитирован. В результате сотрудничество с РФ на полях СБЕР потеряло свою ценность для стран Северной Европы. Во-вторых, в АС, в отличие от СБЕР, членами являются и США, и Россия, что позволяет им взаимодействовать в рамках форума в том числе и по вопросам, выходящим за пределы сугубо арктической повестки.

Наконец, следует рассмотреть возможное влияние особенностей межгосударственных взаимоотношений в этот период на процесс трансформации АС и СБЕР. Ключевым аспектом в данном случае является то, что в рамках АС переговоры по передаче председательства Россия вела с Норвегией, а в случае со СБЕР – с Финляндией. То есть особенности трансформации обоих советов могут быть связаны с различиями в позиции этих стран в отношении России в условиях кризиса.

Член Европейского союза Финляндия в полной мере присоединилась к антироссийским санкциям, вводимым на уровне всего объединения. Норвегия также ввела санкции против России по примеру Евросоюза. Однако, не являясь его членом, она могла позволить себе внести определенные исключения в общую рамку ограничительных мер. В частности, под исключения попали территория архипелага Шпицберген, поскольку возможные ограничения здесь противоречили Шпицбергенскому трактату. Также российские СМИ, действующие в Норвегии, смогли продолжить свою работу, в отличие от ЕС, где они были запрещены. Российские рыболовные суда сохранили право заходить в ряд норвежских портов, расположенных на континентальной части страны, и во все порты на Шпицбергене и Ян-Майене.

Определенные отличия в жесткости политики также обнаружились в вопросе открытости сухопутных границ. В частности, осенью 2023 г. Финляндия приняла решение полностью закрыть границы с Россией. Формальным поводом стало большое количество лиц, попадающих на территорию этого государства со стороны с РФ с целью получить убежище. Норвегия, в отличие от Финляндии, границ не закрывала.

Наконец, в условиях международно-политического кризиса 2022 г. Финляндия приняла решение вступить в НАТО. Следует отметить, что военно-политическая интеграция этой страны с Североатлантическим альянсом началась еще до 2022 г. 24, однако формальный процесс вступления в него оказал негативное влияние на развитие российско-финских отношений. Хотя заявка была одобрена, и Финляндия официально вступила в НАТО еще в апреле 2023 г., то есть до возникновения вопроса о передаче председательства России в СБЕР, стремление продемонстрировать евроатлантическую солидарность могло оказать влияние на позицию страны по поводу будущего Совета Баренцева/Евроарктического региона.

Обобщим основные факторы, которые определили различия в процессах трансформации АС и СБЕР под воздействием международно-политического кризиса 2022 г.

Во-первых, с точки зрения простой эффективности на их динамику оказали влияние: охват с точки зрения участников, географии и проблемных сфер, а также объем и возможности финансирования. АС отличался от СБЕР большим числом членов и наблюдателей, а также широтой территориального охвата. Большее количество участников, среди которых были практически все ключевые региональные акторы, позволял Арктическому совету формулировать правила, учитывающие их интересы и, как следствие, применимые ко всему региону. Более широкая география способствовала и эффективному решению вызовов, связанных с загрязнением окружающей среды, сохранением биоразнообразия и борьбой с климатическими изменениями – проблемами трансграничного характера, требующими равных усилий во всех частях региона. Помимо этого, АС, в отличие от СБЕР, с точки зрения его непосредственных целей был более сфокусированным институтом: если в формальные цели СБЕР входил относительно широкий круг вопросов, то АС был больше ориентирован на эколого-климатические угрозы и проблемы. Наличие четкой направленности и фокуса способствовало более эффективному решению задач, вокруг которых институт был сформирован.

Во-вторых, с точки зрения расширенной эффективности на трансформацию АС и СБЕР оказали влияние степень идеологизации этих институтов и их функционал для обеспечения политических контактов. В частности, в фундамент СБЕР при его формировании был включен целый комплекс идеологических аспектов, связанных с мировым порядком, который сложился по итогам холодной войны. В условиях международно-политического кризиса 2022 г. значительная часть этих аспектов потеряла свой смысл, что также лишило ценности и сам этот институт. Кроме того, членами АС одновременно являлись США и Россия – ключевые державы в системе современных международных отношений. Арктический совет представлял удобную для обеих стран площадку встреч на уровне министров иностранных дел для обсуждения вопросов, которые могли выходить за пределы непосредственно повестки международного сотрудничества в Арктике.

Количество позитивных простых и расширенных эффектов, производимых АС до международно-политического кризиса 2022 г., перевешивало позитивные эффекты СБЕР. В посткризисных условиях эта диспропорция только усилилась, и в перспективе количество позитивных эффектов СБЕР было бы незначительным. Иными словами, для стран – членов этого форума он фактически потерял свою ценность. АС даже после кризиса 2022 г. сохранил существенную часть позитивных последствий и, таким образом, свою значимость для арктических стран. Тем не менее развитие этих институтов зависит не только от их ценности для стран-участниц, но и от ряда относительно случайных факторов. В частности, возможная причина меньшей устойчивости СБЕР по сравнению с АС может быть связана с особенностями межгосударственных отношений в Арктике в период после 2022 г., в том числе стремлением Финляндии продемонстрировать евроатлантическую солидарность и попытками Норвегии сохранить институциональную структуру регионального сотрудничества.

Таким образом, при сохранении текущих тенденций функционал АС в перспективе может частично или полностью восстановиться и достичь докризисного уровня, что будет отражать интересы стран региона. Восстановление взаимодействия с Россией в рамках СБЕР в обозримой перспективе едва ли возможно. Учитывая, что этот институт изначально был сформирован как раз для осуществления контактов между странами Северной Европы и РФ, в будущем следует ожидать его деградации, так как страны Северной Европы обладают рядом других форматов регионального сотрудничества, более предпочтительными для них, нежели  СБЕР. Тем не менее состояние обоих форумов, зависящее от межгосударственных взаимоотношений, испытывает влияние большого числа других факторов, лежащих вне концептуальных рамок простых и расширенных последствий международных режимов. Иными словами, сохранение текущей динамики может наблюдаться в перспективе только при отсутствии новых серьезных международно-политических изменений.